美国的故事（56）- 三权分立

1787年5月到9月的“制宪会议”最终决定了美国的命运，但这次会议坎坎坷坷，好几次差点夭折。若没有麦迪逊近乎偏执的追求，若没有华盛顿在沉默中的坚持，若没有各方利益忍痛割爱的妥协，神马都是浮云。《美国宪法》不是一蹴而就，更不是理所当然。二百年后的我们也许把它当成某种“必然”的结果，实际上，在“建国国父”的眼中，它只是个前所未有的“实验”（Experiment）。这个“实验”甚至不似人力所为，倒更像上帝的游戏。难怪人们总是雾里看花，难解其中真谛。让我们忘记我们的时代，忘记今天的美国，回到那个原汁原味的新大陆，看看那帮人到底想鼓捣出一个什么样的国家。

在回到1787年之前，有几件事应该先掰饬清楚。首先，《美国宪法》的理论基础是什么？知道的请举手。这个问题很无趣，但所有的中学历史老师都会让孩子们背过三件事：1215年的英国《大宪章》（Magna Carta），1620年的《“五月花号”公约》，十八世纪的欧洲“启蒙思想”。三者虽然以不同的语言写成，但表达了共同的理念：一，天赋人权；二，社会契约；三，统治者的权力来自被统治者；四，分权与制约。这些看似很时髦的东西来源于古希腊、古罗马的政治实践和哲学思想。从《宪法》的字里行间，你可以清清楚楚地看到，欧洲的历史有多长，美国的历史就有多长。

第二个让所有的人都头痛的问题是：“共和”（Republic）与“民主”（Democracy）的区别是什么？这个问题能让政治学教授写厚厚一本书，我们就不必活受罪了。从他们浩如烟海的论著中似乎可以抽出几句话：“共和制”的权力来自每一个人，“民主制”的权力来自大多数人。比如，你做了点让人不待见的事，面对一个十人陪审团的裁决。在“共和制”中，如果有9位陪审团成员认为你“有罪”，有1位认为你“无罪”，那么，你就是无罪；在“民主制”中，如果6位认为你“有罪”，4位认为你“无罪”，那么，你就是有罪。只有当10位的意见相同时，“共和”才会与“民主”融为一体。“共和制”里的每一个个体都神圣不可侵犯；“民主制”只要51％对49％就OK，也就是“多数人统治，少数人服从”。你可能会说，“少数服从多数”总比“多数服从少数”好吧？也许，也许不。你确信你心中的那首歌永远都是“主旋律”吗？你愿意为了“多数人”的幸福而牺牲你的“天赋人权”吗？每个人的答案不同，但有一点可以肯定，“国父”们在讨论建立一个更强大的政府时，一点也没打算放弃他们在《独立宣言》中宣称的“生命权，自由权，和追求幸福的权利”。尽管“民主”可能是实现“共和”的最有效的手段，但没有“人权”的“民主”几乎肯定是一场灾难。“共和”在很多情况下的不可操作性并没有让《美国宪法》改变立场。它只字未提“民主”，却明文规定美国是“共和制”国家，所有加入联邦的州必须是“共和政体”。怎样才能避免“假共和真民主”呢？方法有二：一，三权分立；二，权利法案。从后面的故事中，你会看到，“国父”们是怎样反反复复地纠结着这个问题。事实上，所有的争论都集中在如何制衡“民主”赋予的权力。

好了，枯燥的“理论课”到此结束，还是看看我们的朋友在费城的表现吧。“制宪会议”的初衷不是“制宪”，而是“修宪”，它本来的目的是修改《邦联条例》，但詹姆斯·麦迪逊硬生生地把《邦联条例》扔进了垃圾桶。他是怎样做到的呢？所有的人都应该从麦迪逊那儿学到两条成功经验：第一，功课要做好；第二，下手要趁早。

为了证明“邦联”的无效，麦迪逊遍查历史上所有的政府形式，总结了“邦联”的“十二条缺点”。然后，他设计了自己的宪法大纲。他是从纽约直接赶往费城的，比所有的人都到得早，他有足够的时间准备讨论材料。当弗吉尼亚代表和宾夕法尼亚代表都到费城后，麦迪逊先把他的计划拿给弗吉尼亚的代表们看，征得了他们的同意，然后又去找宾夕法尼亚代表，赢得他们的支持。等其他州的代表到齐的时候，麦迪逊已经在费城呆了二十多多天，早就前后左右活动好了。因为他的方案是唯一获得两个州支持的，它就成了会议讨论的主要方案。其他州也有准备的，比如南卡罗来纳的“品克尼方案”，但因得不到附议，基本上没进入讨论。

方案有了，怎么呈给大家呢？时至今日，麦迪逊已是出了名的的“国家主义者”（Nationalist）。如果他站起来发言，他还没开口别人就知道他要说什么，立刻就会引起“州权主义者”本能的反感和抗拒。果真如此，这会就不用开了。于是，麦迪逊找了个帮忙的。他是大家都喜欢的人，弗吉尼亚州的州长，爱德蒙·伦道夫。伦道夫出身名门，长得又高又帅，风度翩翩。更重要的是，他口才一流，说起话来不慌不忙又和蔼可亲，什么急事儿、丑事儿、乱事儿，从他嘴里出来都不是事儿，让人听着特放松。伦道夫一向以“温和派”面目示人，但此时的他简直跟麦迪逊穿一条裤子，完全同意麦迪逊的观点。所以，麦迪逊一求他，他就答应打这个“头阵”。

5月29日，会议刚要开始讨论各种方案的时候，伦道夫站起来发言。他先讲了麦迪逊那“十二条”的观点。也不知道是他背过了麦迪逊的手稿还是他们的心念太相通了，伦道夫讲的跟麦迪逊写的基本上一个字不差。在列举了现政府的缺陷之后，伦道夫说，下面我就讲讲我们打算怎样“修改”《条例》。于是，他将麦迪逊的计划和盘托出，这就是“弗吉尼亚方案”（Virginia Plan）。“弗吉尼亚方案”跟它要“修改”的《邦联条例》半毛钱关系都没有，它完全是个崭新的宪法大纲。可是，伦道夫说得太艺术了，居然没引起听众的“惊声尖叫”。大家就这样糊里糊涂地被他带进“制宪”的陷阱，等有人回过味儿来提出抗议时，讨论已进行了一半，不可能再回头了。

“弗吉尼亚方案”有四个要点。一，“中央政府”分为“三权”，它们是：立法权（Legislative Power），行政权（Executive Power），司法权（Judicial Power）。二，立法权实行“两院制”（Bicameral Legislature），国会分“上议院”（参议院）和“下议院”（众议院）两部分。下议院议员由人民直接选举，上议院议员由各州议会提名、下院投票选举。上、下两院议员的人数根据各州人口按比例分配。国会有权否决各州议会的立法。三，行政权的最高长官由国会选举产生，形式和任期待定。四，最高法院由几位大法官和一定数量的巡回法院组成，大法官由国会任命，除非渎职，任期终身。

从“弗吉尼亚方案”中不难看出，未来的联邦政府的雏形已经具备了，后来所有的讨论大体都在这个框架之内。代表们对“三权分立”本身没有争论，但对其实施细节争得头破血流。“弗吉尼亚方案”与《邦联条例》有两个本质的区别。第一个区别是，“邦联”政府的权力来自各州，“弗吉尼亚方案”政府的权力来自人民，这是最重要的前提。“中央政府”越过各州直接与人民对话，它的合法性由此而来，这也是人民自己管理自己的根本表现。第二个区别是，“邦联”政府只有一权，“弗吉尼亚方案”是“三权分立”。“三权分立”不是麦迪逊的创举，当时各州都是这种政治结构。美国人既不是第一个提出“三权分立”理论的，也不是第一个实践它的。第一个系统地阐述“三权分立”的人是法国“启蒙思想家”孟德斯鸠（参看《美国的故事（20）－革命前夜》）。孟德斯鸠在研究古希腊、古罗马的历史中得出这个结论，但有一个问题。不管是古希腊、古罗马的实践还是孟德斯鸠的理论，一个根本的事实是：它只适用于“小国寡民”。麦迪逊的构想第一次把“三权分立”应用于一个幅员辽阔的共和国，其中的风险是二百年后的现代人无法体会的。从代表们硬着头皮决定“试一试”的那一刻起，他们就要靠自己了，因为“前车之鉴”不存在。难怪大家在《美国宪法》上签名之后个个如坠深渊，两眼一抹黑。没有一位“国父”能看到新国家光明的未来，如果她有未来的话。

麦迪逊和“国父”们在制定宪法时的另一个“假设”是人性的丑恶，这与基督教“人之初，性本恶”的教义相关。但是，不要以为他们没想过“以德治国”。事实上，富兰克林就曾是“以德治国”的最积极的倡导者。可是，当他研究了新大陆的特点后，他的结论是：美利坚民族没有美德，一切都是利益的驱使。在“以德治国”的幻想破灭后，“以法治国”成了唯一的选择。麦迪逊比富兰克林冷酷得多，他压根儿就不费这个劲。他从一开始就知道，咱大家都不是好东西，谁也别装大瓣儿蒜，老老实实进笼子吧。他的名言是：让野心制衡野心（Ambition must be made to counteract ambition）。麦迪逊最喜欢的词就是“制约”（Check）。他每设计一种权力，就要设计一种对这个权力的制约，要不然睡不着觉。“国父”们都有这个毛病，他们绞尽脑汁，使“三权”中的任何一权都不能凌驾于其它两权之上，他们似乎对这种自己跟自己较劲的游戏情有独钟。

最密集的火力集中在立法权上，原因很简单，这是离人民最近的一权，也是最强大的一权，它的设计直接关系到各州在未来国家中的地位。对立法权的争夺，与其说是法理之争，不如说是利益之争，各个利益集团的嘴脸在冠冕堂皇的辩论中展露无遗。最大的分歧是各州在国会两院中的代表人数如何确定。麦迪逊的方案是，两院都按人口比例分配，人多的州议员人数就多，这对人口第一大州弗吉尼亚当然是最有利的。所以，“弗吉尼亚方案”也被称为“大州方案”。不用想就知道那些小州的反应。把俺当猴耍？想什么呢你！未来的联盟要建立在各州平等的基础上，我们绝不能让大州牵着鼻子走。6月9日，新泽西代表威廉·帕特森（William Paterson）提出了“新泽西方案”（New Jersey Plan）。“新泽西方案”中，国会只有一院，各州不分大小，在国会参众两院中的代表人数完全一样，这样小州才不会受欺负。“新泽西方案”也叫“小州方案”。看上去，大州和小州针锋相对，能谈到一块儿去才怪。

麦迪逊对大州领导权的阐述听上去合情合理。首先，大州人多，议员也多，这样做出的决定符合大多数人的利益。如果小州拥有与大州同样的投票权，在很多情况下，少数人就会决定多数人的命运，这样不公平。其次，他认为小州在决策方面有很大的局限性。比如，一个小州的议会可能只有10个人，一个大州的议会有100个人。那么，这10个人在决策中犯错误的概率当然比那100个人大，因为10个人更容易达成一致。如果小州在国会中把这10个人的决策强加给所有的人，对整个国家的危害可想而知。最后一点，小州不应该担心大州的垄断。议员人数越多，任何人或组织形成绝对影响力的可能性就越小，反而容易达成妥协。这是实现公平的唯一方法。

帕特森说，弗吉尼亚、宾夕法尼亚、马萨诸塞三个州的人口加起来已经超过全美总人口的一半，如果国会议员人数按人口分配，那这三个大州足以控制整个联盟，还有什么公平可言？我们绝不能同意这样的方案，除非重新划分疆土，让大家个头一样大。

麦迪逊反驳说，弗吉尼亚在南方，宾夕法尼亚在中大西洋，马萨诸塞在新英格兰，这三个州压根儿没有共同利益，她们互相作对的时候比互相合作的时候多得多，根本不可能联合起来，这个担心没必要。由于历史传承的不同，重分疆土也不可能。如果小州因反对按比例分配的原则而拒绝加入联盟，必然导致分裂。如果联盟不存在了，我们都成了完全独立的国家，你以为你的“大国”邻居会对你很友善吗？只有留在联盟中，你才会得到公平的对待。

麦迪逊的话说得虽然不重，但在小州代表的耳朵里，这就是赤裸裸的威胁。结果是，小州代表一致否决了麦迪逊的提议，大州代表否决了“新泽西方案”。这个议题似乎走进了死胡同。

6月11日，康涅狄格代表罗杰·谢尔曼（Roger Sherman）提出了“康涅狄格妥协案”（Connecticut Compromise）。在这个方案中，众议院代表人数按各州人口比例分配，参议院代表每州人数相同，一州一票。谢尔曼觉得，这样大州小州都应该满意了。大州追求影响力，众议院是她们的；小州追求平等权，参议院为她们提供了保障。这下总可以了吧？没想到，大州贪得无厌，认为让小州在参议院拥有这么大的话语权太便宜她们了，不行！于是，大州代表联合起来，以6比5否决了谢尔曼的提议。至此，代表们已经被这个话题折磨得死去活来，再吵下去要出人命。先放一放吧，过一阵子把它交给一个“大委员会”（Grand Committee）处理。

出乎大家意料的是，下面的讨论间接地帮助解决了这个问题。这是关于未来国家“性质”的讨论。南卡罗来纳州代表查尔斯·品克尼（Charles Pinckney），也就是“品可尼方案”的提出者，质疑“弗吉尼亚方案”的“国家主义”原则。他说，“国家主义”（Nationalism）意味着“中央集权”，各州将沦为“中央”的“从属”，失去独立性。“弗吉尼亚方案”允许国会否决各州议会的立法，这一条绝对不能接受。我们要的是一个“联邦”（Federal），也就是“中央”与“地方”分权，各管各的，互不干涉。各州可以把一些权力转让给中央，但同时应保留极大的自主权，中央与地方没有上下级关系。

关于“国家”和“联邦”的争论实际上是个很好的命题，“国父”们应该为自己感到骄傲，他们似乎无意间创立了第一个现代“联邦制共和国”。事实证明，张弛有度、泾渭分明的“联邦制”是对人类政治实践的一大贡献。甚至可以说，基于“小国寡民”的“三权分立”如果没有“联邦制”做基础，很难成功。幸运的是，在这一点上，代表们没有太多的分歧。品克尼的问题一提出来，麦迪逊第一个表示同意，他愿意把自己方案中的所有“国家”字眼都换成“联邦”，从此，“国家主义者”成了“联邦主义者”（Federalists）。其实，关于“国家”和“联邦”的争论也是关于“民主”与“共和”的争论。“国家政府”是“民主政府”，少数服从多数；“联邦政府”是“共和政府”，每一个州都要被平等地对待。这是两者的不同。还有，“联邦”与之前的“邦联”完全是两个概念。“联邦”是一个统一的国家，“邦联”是独立国家的松散联盟。代表们对“联邦”的认同也是对“邦联”的否定。

麦迪逊同意使用“联邦”字眼并不意味着他放弃了对“代表权”的争夺，他的转变似乎是换汤不换药。但是，对“联邦”特质的定义给了“大委员会”启发。7月3日，委员会向会议提交了经修改后的“康涅狄格妥协案”。这个议案基本上保留了谢尔曼最初的设想，众议院按人口分配，参议院每州人数相同。但有两个修正，或者说，妥协。第一个改变是，在参议院中，每州将有一个以上的代表，比如，每州两位。这两位投票的时候不是以“州”为单位，而是以“个人”为单位，也就是说，他们俩有可能不一致。这就给了大州拉拢小州代表的机会，反之亦然。与“一州一票”的死板做法比起来，这个改变给各方增加了博弈中的偶然性，大州小州都不可能永远立于不败之地。委员会认为，这个改变充分体现了“联邦”的特征，即每个州在国会中都有平等的代表。众议院是“民主制”，参议院是“共和制”，这种混合型的政府史无前例。第二个改变是，委员会决定把起草联邦预算案（Money Bill）的权力交给众议院，参议院不得修改。这实际上是把联邦的钱袋子给了大州。即便如此，麦迪逊和其他几个大州代表还是不满意，他们嫌这个让步太小。当然，在后来的争论中，这一条被修改了。众议院有起草预算的权力，但参议院有修改预算的权力。如果两院达不成共识，对不起，政府关门。这一幕不陌生吧？

虽然委员会的妥协案没有让所有的人满意，它却得到通过，这就是“大妥协”（Great Compromise）。这是“制宪会议”中最重要的妥协。对代表权的争夺暂时告一段落。虽然麦迪逊和另外几位大州代表后来多次企图推翻这个决议，但他们没有得逞。

联邦的立法权属于国会，没问题了。那么，接下来，人们的本能反应是：怎样制约如此强大的立法权？对立法权的制约可以分内部和外部两种。内部制约来自对参众两院的设计，外部制约来自其它两权。

众议员由人民直接选举，他们理所当然是人民的代表，至高无上。但是，“人民”在“国父”们心中不是百分之百的褒义词，因为它既包括“精英”也包括“大众”。很不幸，在十八世纪，没有人相信“大众”的判断力。代表们认为，当人民过于强大，很容易形成“多数人的暴政”。政府的权力来自人民，正因如此，政府在很多决策上的“非正义性”也来自人民。“人民”也是“人”，带着同样的“原罪”来到世上。如果你不相信国王，如果你不相信贵族，你凭什么相信人民呢？

由于人数众多，“大众”对众议院有绝对的影响力。“大众”的两个最大的弱点是目光短浅和狂热情绪，要是碰巧这两个毛病一起发作，整个国家就会进入“抽风”状态。谁负责给高烧不退的众议院当头浇一盆冷水呢？答案是：参议院。参议院不直接来自人民，议员们由各州议会选举。就像英国的“上议院”，参议员虽不是贵族，但必是精英。精英最大的特点是冷静。他们学识渊博，高瞻远瞩，有独立的思考，很难被“大众”左右。任何法案若想成为法律，必须在参众两院通过。参议院对众议院的“刁难”经常被解读为“精英”对“大众”的阻击。但是，“精英”的弱点是自我感觉太好，以至于忘了他们的权力是谁给的。当他们过于自恋时，众议院负责给他们当头棒喝，让他们回到现实。众议院体现“民主”的威力，参议院体现“共和”的价值。“两院制”是防止“过度民主”、保护少数人利益的有效手段，这是“国父”们设计两院的基本思路。

在参众两院的具体工作分配上，代表们也下了一番功夫。比如，弹劾总统的权力属于众议院，但审判总统的权力属于参议院；制定外交政策的权力在参议院，但因此而需要的资金必须经众议院批准。参议院尽管做美梦，众议院不给钱看你咋办。但众议院也不能因为手里攥着钱袋子就为所欲为，如果参议院通不过你的法案，你有钱也没处花。结果必然是，“大众”与“精英”各让一步，达成妥协。国家的稳定、社会的进步就是在这种争斗与妥协中实现的。你也许会说，这样的制度岂不是太没效率？没错，但你有更好的办法吗？“民主”是以牺牲效率为代价来避免专制，“共和”是以制约民主为手段来保护自由。在“民主”与“共和”实现完美的统一之前，人类只能先这么凑合着了。谁让咱不是天使呢？

其它一些技术上的问题似乎比较好理解。比如，众议员任期两年，参议员任期六年，每两年更换其中的三分之一。两者都可以无限期连任。较长的任期让参议员更容易成为某一方面的专家，比众议员更有专业权威。随着历史的变迁，“精英”与“大众”之争渐渐地被政党之争代替，每个政党里既有精英也有大众，分不清谁更“高端”，谁更“草根”。宪法第十七修正案把参议员的选举也从间接选举改为直接选举，两院的上下之分就更小了。但只要分歧还在，争斗还在，“国父”们设计的“制约与平衡”就依然有效。人们从今天的美国政坛还是可以看得到参众两院的“天然”区别。

对立法权的外部制约来自行政权和司法权。行政权的其它细节我们后边再讲，这里只说一条，就是总统的“一票否决权”（Veto Power）。国会通过的所有法案都要在总统签字之后才能生效成为法律。总统如果不同意某个法案，他可以行使否决权。麦迪逊特别热衷“一票否决权”，他的设计是，总统应该有“绝对否决权”，就是说，凡经总统否决的法案，国会永远不能再通过。“一票否决权”既是行政权的“自卫”功能，也是“精英”对“大众”的绝地反击。

一个不争的事实是，立法权是三权中最强大的，尽管有内部制约机制，但它还是难免会践踏其它两权。所以，麦迪逊认为“绝对否决权”很有必要。但是，其他代表不同意他的逻辑。他们说，如果给总统这么大的权力，结果将适得其反，总统恐怕永远都不会真的行使否决权。为什么呢？这是人的本性决定的。不管多么强势的人，即使是国王，也未必相信自己绝对正确，一个成熟的政治家一般不会这么不留后路。麦迪逊说，好吧。如果总统下不了这个决心，那就让他和最高法院的大法官联合行使绝对否决权。其他代表立刻摇头：不行不行！总统与法官联手意味着行政权与司法权互相勾结，违背了“三权分立”的原则。这也不行，那也不行，到底怎样才行呢？讨论的结果是：总统依然拥有“一票否决权”，但不是“绝对否决权”。被总统否决的法案如果被参众两院以三分之二多数再次通过，将自动生效，总统也无能为力了。在争论中，有的代表认为三分之二的要求太低，应改为四分之三；有的认为三分之二的要求太高，跟“绝对否决”没什么区别。到最后，三分之二还是大家普遍能接受的比例。

那么，在行政权制约立法权的努力失败之后，还有什么能挡得住立法权吗？有，就是司法权。司法权拥有解释宪法的权力。如果最高法院判决国会通过的法律“违宪”，这个法律就作废，没什么好商量的。这是对立法权的最后一道防线。我们后面再讲司法权的具体操作。

不管怎样，从上面的描述中不难看出，“国父”们好像都有点“强迫症”，脑子里除了“制约”还是“制约”，他们对权力的惧怕到了不可救药的地步。后世的美国人也许应该感谢他们这些“神经兮兮”的先祖们，正是他们的畏惧之心为他们的子孙换来了长治久安。

好了，立法权基本上讲完了。再来看看行政权。对行政权的讨论集中在三点，其中一点是“一票否决权”，我们已讲过了。现在看看其它两点。第一个问题是，最高行政长官的形式和任期。因为北美人习惯了议会，在考虑行政权时也有很多代表提议采取“委员会”的形式，或者说，设“三人总统制”，这三人分别来自新英格兰、中大西洋、南方。任何行政决策都要三人同意，这样可以防止独裁。但是，这个想法很快就被否决了，富兰克林说：“三人总统制毫无疑问将是一场灾难。”为什么呢？因为三个和尚没水喝。这仨肯定每天只干两件事：勾心斗角和推卸责任。行政权算是白设了。

代表们很快就达成了“一人总统制”的协议。那么，总统的任期应该多长？可否连任？有人说，除非渎职，任期终身；有人说七年，不得连任；有人说两年，可以无限期连任；有人说六年，有人说五年，有人说四年，等等。最后的结果是：四年，可以连任。在宪法第二十二修正案没有通过之前，总统在理论上可以无限期连选连任。当然，这个现象没有发生，每位总统最多任两届（只有一位例外），只因华盛顿的“榜样的力量”。

第二个问题是，如何选举总统？说实话，二百年过去了，这个问题仍然是个“迷”。尽管美国人每隔四年就要大张旗鼓地折腾一次，但很少有人真正懂得他们在做什么。不怪咱智商不够，实在是因为这程序太不可理喻。你可能会觉得，“国父”们在7月16日通过这个决议的时候，不是喝高了就是在梦游，他们到底安得什么心呢？

这一切都是麦迪逊惹的祸。他在“弗吉尼亚方案”中的最初设计是，总统由国会选举产生。可是，这一点很快就被否决了。如果由国会选总统，那么总统最重要的工作就会变成讨好国会、拉拢国会议员，立法权和行政权还分得开吗？麦迪逊说，总统不让国会选，可以，但也不能让人民直接选。为什么呢？倒不是因为他看不起人民，而是他的“大州”毛病又犯了，只是这一次表现的形式不同。麦迪逊认为，人民直接选总统在理论上很完美，但在实践中行不通。当时，陆上交通极为不便，通讯、媒体的传播速度之慢不是我们今天可以想像的。你在费城热火朝天地选总统，可能离费城一百英里的村庄压根儿就不知道这回事。等他们知道的时候，黄花菜都凉了。在这方面，小州反而有优势，信息容易传播，参加投票的人就多。北方州也比南方州有优势，因为北方商业发达，很多人住在城里，比较集中。像弗吉尼亚这样的南方大州可惨了，她面积大，农民多，人住得分散，根本来不及投票。如果这样的话，南方各州不是在选举中落了下风吗？要是选出来的总统都是北方人或小州人，咱这亏可就吃大了。

怎么办呢？麦迪逊提出了一个“选举人团”制（Electoral College）。每个州先选出几个“选举人”（Electors），再由这些“选举人”代表人民选总统。即使人民来不及投票，这些“选举人”也可以替他们投票。每个州的“选举人”数与各州的国会议员数相等（包括参议员和众议员）。但是，“选举人”在投票的时候，是以“州”为单位而不是以“个人”为单位，这就是“胜者通吃”的原则。比如，A州人口为100万，每20万有一个“选举人”，A州就有5个“选举人”。B州人口140万，有7个“选举人”。C州人口60万，有3个“选举人”。如果A州的100万人中有51万选“甲”为总统，49万选“乙”，那么，A州所有的5个“选举人”票都要投给“甲”，而不是按比例分给“甲”和“乙”。一般情况下，这样选出来的总统是“多数人”的总统，但有时也可能是“少数人”的总统。比如，A州51万选“甲”，49万选“乙”，A州5票投给“甲”。B州71万选“甲”，69万选“乙”，B州7票投给“甲”。C州全部60万都选“乙”，C州3票投给“乙”。最后，“甲”得12票，“乙”得3票，“甲”以绝对优势获胜。但是，如果你看看选民投票的情况，结论正好相反。122万人选“甲”，178万人选“乙”，更得人心的“乙”却落选了。这难道公平吗？

不知为什么，代表们对“选举人团”制几乎没什么异议，当天就以6票赞成3票反对的比例通过了。可能是因为“国父”们数学不好，没算过账来。时过境迁，在科技发达的今天，麦迪逊当年的理由已不存在，直接选举（普选）的条件早已具备。但美国人却固执地坚持着这个绕弯子的“间接选举”法，也不知道他们是跟全世界过不去还是跟自己过不去。总之，当你用羡慕的眼光看着这个号称“民主橱窗”（Democratic Window）的国家的人民“一人一票”选总统的时候，不要忘了，他们选举的结果很可能与民主的原则背道而驰。“胜者通吃”的规则也让“多党制”变得不可能，因为选票不能在多党之间按比例分配。“两党制”是美国的宿命。

至于总统的职责，你会发现，在迄今为止所有的民主国家中，美国总统的权力几乎是最大的。他是国家元首，军队总司令，外交、内政一把抓。在其它很多国家，一般是总统与总理分权，总统主外，总理主内。但美国不设政府总理，所有的行政大权归总统。不管从哪个角度说，总统都是最容易走向独裁的角色，因为他手里有兵。如此惧怕权力的“国父”们难道不担心他们用宪法创造了一个“像国王一样的总统”吗？当然担心，而且，这种担心引起的争斗正是美国早期政治的核心。但是，在“制宪会议”上，大家似乎没有那么紧张。一是因为立法权的强大足以遏制行政权的野心，二是因为，当代表们设计着总统职位的时候，他们心里想的是同一个人：乔治·华盛顿。一想到华盛顿，所有的人都会松一口气，因为他们都知道华盛顿对强权不感兴趣，他绝不会成为独裁者。如果华盛顿不当独裁者，谁还有那个资格和胆量冒天下之大不韪呢？

凭着对华盛顿的极大的信任，行政权被赋予了足以与立法权相抗衡的威力。比如，本来“弗吉尼亚方案”中的“国会任命最高法院法官”的设计变成了“总统提名，国会批准”。总统可以任命外交官，可以与外国缔约，但必须得到参议院的批准。麦迪逊专门强调总统和参议院在外交事务中应发挥决定性的作用，把众议院排除在外。可是，有意思的是，八年后，当华盛顿签署《杰伊条约》时，身为众议院领袖的麦迪逊却为一党之私公开挑战总统和参议院的权威。他的“选择性失忆症”导致了他与华盛顿的彻底决裂。华盛顿不得不把麦迪逊自己在“制宪会议”上说的话搬出来回敬麦迪逊，因为他知道，这个世界上唯一能击败“宪法之父”的就是宪法本身。

最后，让我们看看司法权。从最初的设计上看，司法权是最弱的一权，也是离人民最远的一权。最高法院法官由总统提名，参议院批准，跟人民基本上不搭茬。“国父”们的逻辑是，司法权不代表人民，它只代表正义。司法权保护的是自由，但不一定是民主，因为自由与民主有时相通有时相背。而且，联邦最高法院不处理一般的民事或刑事案件，那些由各州的法院处理。最高法院的主要职责是确保国会的立法不违宪。为了保证司法独立，大法官们一经任命，除非渎职，任期终身。他们不向任何人报告，不必讨任何人的喜欢，谁也奈何不了他们。这就叫“流水的政府，铁打的法官。”听上去真是世界上最理想的工作。

在建国之初，司法权显然最弱，法官们好像没找到自己的位置，他们经常闲得没事干。直到约翰·马歇尔成为首席大法官，一切才变得不同。感谢“终身制”，马歇尔一干就是34年。他的长寿是美国之福，司法权在他手中一天天强大起来，终于可以和其它两权抗衡。最高法院渐渐地变成了人们口中的“宪法法院”（Constitutional Court），虽然这个称呼不完全准确。马歇尔的天才弥补了“制宪会议”对司法权设计的不足。他的故事我们以后再讲。

“三权”的基本结构讲完了，但“制宪会议”还有很多悬而未决的问题，其中最要命的是奴隶制。“国父”们将怎样讨论这个让他们感到羞愧、愤怒、难堪、又无奈的话题？宪法怎样在保护自由的同时也保护了奴隶制？北方和南方在无数次的剑拔弩张之后怎样达成了妥协？请看下一个故事：其他人。