美国的故事（66）- 必要与适当

在今天的美国，你应该不会忽略三个字：“美联储”（Federal Reserve System，简称“Fed”）。它是美国的“中央银行”，也就是“银行的银行”。它的一举一动、一言一行都牵引着华尔街的风风雨雨，也牵动着每个普通人的心。没有它，大家都不知道该咋活。但是，在十八世纪末的新大陆，“中央银行”或“国家银行”是强权的象征，是政府对个人自由的侵犯和对弱势群体的压迫。1790年12月底，当财政部长亚历山大·汉密尔顿向国会提交他的《第二份关于公共信用的报告》（Second Report on Public Credit）时，他面对的就是被这样的观念笼罩的美国。

 

汉密尔顿出任财政部长时为新国家定了四个目标：一，提高公共信用；二，健全海关管理；三，完善税收制度；四，建立中央银行。公共信用的事已经在那顿晚餐上解决了。1790年4月，他向国会提出建立海岸缉私队，也就是后来的“海岸警卫队”（Coast Guard）。8月，国会通过法案创建第一支武装缉私船队，归财政部管。美国人酷爱航海，也酷爱走私。在一百七十年的殖民地时期，你只要会做生意就会走私，英国想管也管不住。后来，走私成了反抗英国暴政的革命行动，不走私都没脸见人。联邦政府成立后，大家照走不误，这叫“革命传统代代传”。缉私船队显然断了很多人的财路，但没办法，联邦政府就指着海关税吃饭呢，不查你查谁？除了海关税，汉密尔顿还在1790年12月要求国会通过法案，征收酿酒税（“威士忌税”），为此引起很多争议和骚乱。他专门训练税官，组织收税队伍。在一些偏远的山区，收税官们不得不带着枪“武装收税”，那架势跟抢钱差不多。这支“收税大军”也归财政部管。总之，到1790年底，汉密尔顿的四个目标已经有三个基本搞定，这时，他任财政部长只不过一年多一点。他太能干了，能干得让人害怕。财政部迅速膨胀，几乎吞噬了整个行政权。财政部长好像不吃不睡，三天两头“打报告”，炸晕了国会，也炸恼了他的内阁同僚。短短的一年里，所有的人都看清了一件事：华盛顿政府的二号人物是谁。

 

不长眼神儿的汉密尔顿可能觉得自己还不够招人恨，在《第二份关于公共信用的报告》中居然提出要建立新大陆有史以来第一个“中央银行”（Central Bank），连名字都想好了，就叫“合众国银行”（Bank of the United States）。为什么要建中央银行呢？好处多了去了，比如，发行统一的货币，控制货币流量，管理外汇，调节金融市场，收税，贷款，向政府提供资金，等等。在所有这些“任务”中，第一件要办的是统一货币。说起来你也许不信，当时，美国这个统一的国家却没有统一的货币。虽然国会创立了“美元”（Dollar），但大家更愿用欧洲各国的货币，最受欢迎的是西班牙比索（Peso）。这事儿不解决，别的都甭想。

 

那么，这个银行应该是个什么形式呢？汉密尔顿的设想是，银行的启动资金一千万美元，政府出二百万，私人投资八百万。这种方式是从英国和荷兰学来的。“英格兰银行”和“阿姆斯特丹银行”都是如此，运行起来非常高效，还能照顾到公众利益。虽是“公私合营”，但政府有足够的话语权，银行的运行也由政府监管。私人的那八百万通过出售银行股票的形式筹集。这样做的目的是把银行和公共信用连在一起。人们对政府越有信心，他们就越愿意购买国有银行的股票，公共信用自然也就越高。这是他上一篇报告的延续。中央银行将成为维护公共信用的工具。

 

在汉密尔顿眼里，中央银行是一个国家金融秩序的主心骨。但是，在95％的人口是农民的新大陆，别说中央银行，就是一般的私人银行，也是恶霸一样的角色。农业的运作程序是这样的：种植园主或自耕农借钱买种子和农具，打下粮食卖掉还银行的钱。在歉收和市场不好的时候，他们入不敷出，只好借更多的钱维持生产。可以说，从奴隶主到普通农民，包括“建国国父”们，没有不欠钱的，“负债经营”是北美的常态。债务人对债权人能有好气儿吗？

 

最起劲地反对建立中央银行的三个人是：国务卿托马斯·杰斐逊，众议院领袖詹姆斯·麦迪逊，副总统约翰·亚当斯。杰斐逊和麦迪逊做为大种植园主和奴隶主，对商业和银行业的鄙视是发自内心的。他们认为土地是最实在的财富，农业是最高贵的营生，那些狡诈的银行家通过放贷巧取豪夺，除满足私欲外，没有为社会做任何贡献。什么“银行”、“股票”，这些东西太肮脏了，根本不是高贵的弗吉尼亚绅士应该涉足的。你说我不懂金融？谢谢，我以此为荣！来自马塞诸塞的亚当斯按道理应该是代表工商业利益的，但他对银行却厌恶至极。他说，银行是富人剥削穷人的把戏，是少数人压迫多数人的工具。在当时的美国，他们三人代表的是大多数“国父”的思想，也是大多数美国人的思想。

 

在十八世纪，伴随着美国革命的是两大世界潮流。不管人类是否情愿，他们已经走到现代社会的大门口。一个潮流是“启蒙思想”。美国所有的“国父”都是“启蒙思想”最忠诚的信徒，自由、平等、人权、共和、法治的观念深入人心。如果说，在北美“启蒙思想”的实践中，汉密尔顿的贡献非同小可，那么，杰斐逊、麦迪逊、亚当斯一点也不逊色，他们的贡献同样不可替代。在这一点上，杰斐逊们和汉密尔顿们算是同一个阵营的，只是前者偏左后者偏右而已。另一个潮流是在1760年左右初露端倪的“工业革命”（Industrial Revolution）。也许是因为“启蒙思想”的光辉太耀眼了，“国父”们似乎想在革命的理想主义中多沉醉一会儿，他们集体忽视了“工业革命”传递的强烈信号。只有一个人明白无误地解读了这个信号，这个人是汉密尔顿。工业是美国的未来，银行是工业的血脉，这就是他看到的“现代国家”。他要做的是为这个“现代国家”打好框架。另一个勉强跟得上他的脚步的也许是富兰克林，这要归功与他对科学的执着和那颗充满好奇的心。当汉密尔顿脑子里都是银行、股票交易所、制造业、世界贸易这些现代元素时，杰斐逊和麦迪逊想的是如何让他们的奴隶多种几亩地，如何让农民摆脱对银行的依赖。汉密尔顿憧憬着“美帝国”（American Empire）。他说，美国人是天生的商人和企业家…，当美国崛起时，“欧洲的一切都是泡沫。”杰斐逊追求的“美利坚共和国”（American Republic）是“绝世而独立”的世外桃源，自给自足，与世无争，是人类最美丽的“乌托邦”。

 

现在，地上有一条线。线的左边是“近代”，右边是“现代”。左边站着一群人，他们是“建国国父”们；右边站着一个人，他是汉密尔顿；还有一个人，不左也不右，刚好站在那条线上，他是华盛顿总统。汉密尔顿把所有的人都拉过来是不可能的，他也没打算这么做。他只要把华盛顿拉过来就成了。华盛顿往哪走，美国就会往哪走。幸运的是，他拥有华盛顿毫无保留的信任。亚当斯、杰斐逊、麦迪逊都是未来的总统，也是才华横溢的政治家，但在华盛顿心中，这仨绑一块儿也不如汉密尔顿有份量。虽然此时的华盛顿并不清楚自己的立场，但他决定给汉密尔顿一个机会，让他把报告提交国会，让所有的人充分表达意见，然后他再做最后的裁决。

 

只要总统不约束他的财政部长，这位部长的能量就会让所有的人瞠目结舌。早在1780年的时候，大陆军总司令身边那位25岁的中校军官就在编织着美国的“中央银行梦”了。亚当·斯密（Adam Smith）的《国富论》，麦勒齐·波斯特维（Malachy Postlethway）的贸易与金融词典，英格兰银行和阿姆斯特丹银行的公司宪章，等等，所有这些都让年轻的汉密尔顿对欧洲的金融体系充满向往。如今，35岁的他终于有机会打造自己的“帝国”，他绝不会让任何人挡了他的路。说我的银行是山寨版的“英格兰银行”？是又怎样？我就是要用英国体制赶超英国，你有意见吗？少拿“自由”啊“革命”啊那些大帽子来压我，没钱你要个屁“自由”！你们就等着看我怎么让美国人赚大钱吧！

 

1791年1月20日，建立“合众国银行”的法案“像风一样吹过参议院”，意思是，以压倒多数获得通过。接着，法案进入众议院的讨论。众议院领袖麦迪逊再一次组织反击，他的理由跟上次阻止联邦政府接管债务时的理由一样：中央银行将以牺牲南方为代价使北方获利。汉密尔顿说，我的银行是全国性的，不是地区性的，它不仅将促进工商业，也将大大方便农业的融资，对大家都有好处。你能不能停止当一会儿弗吉尼亚人，试着当一会儿美国人？因为汉密尔顿提议把合众国银行总部设在费城，麦迪逊还担心这样会影响联邦政府最终迁都波多马克的计划。如果越来越多的联邦机构在费城扎根，迁都也就越来越困难。汉密尔顿觉得麦迪逊瞎操心，这跟迁都有什么关系？你爱走就走，银行才不会跟着你到那个鬼地方去呢，两码事！（后来，联邦政府迁都时，中央银行果然没有南迁，一直留在费城。）

 

对中央银行更深层的讨论是关于它的“合法性”，也就是，联邦政府组建银行的行为是否“违宪”。自宪法诞生之日起，对宪法的解释就分成了两派。一是“狭义派”，一是“广义派”。“狭义派”认为，政府的权力仅限于宪法的明示，只要宪法上没写，你就不能做。“广义派”说，政府不仅拥有宪法明示的权力，还拥有“暗示”或“引申”的权力。当初，麦迪逊和汉密尔顿合作《联邦党人文集》的时候，他们俩都是“广义派”领袖，他们的精彩论述使这部文集成为对宪法最权威的注解。如今，麦迪逊的立场来了个一百八十度大转弯，他一夜之间成了“狭义派”掌门人。他与汉密尔顿的对话是这样的：

 

麦迪逊：你就是把宪法翻烂也找不到半个字说政府有权建立银行。

汉密尔顿：请看第一条第八款，不要告诉我你从来没听说过“必要与适当条款”。

麦迪逊：“必要与适当”不等于滥用权力。

汉密尔顿：你想听听你自己三年前是怎么说的吗？

 

为了给“宪法之父”添恶心，汉密尔顿让他的一个议员朋友在众议院的辩论中当众朗读《联邦党人文集》第四十四篇中那段著名的文字。这一篇是麦迪逊的杰作，淋漓尽致地解释了“必要与适当条款”（Necessary and Proper Clause），至今仍被史学家和法学家频繁地引用。当时，虽然大家都知道《文集》出自麦迪逊和汉密尔顿的手笔，但具体哪一篇是谁写的还是“绝密”，两人都守口如瓶。汉密尔顿并没有告诉朋友那段文字的作者，只是让他念一下而已，个中滋味只有麦迪逊明白。麦迪逊让汉密尔顿的“恶作剧”气得红一阵白一阵的，又不能破口大骂“这是哪个混账王八蛋写的？”

 

这段闪闪发光的经典语录是：“在法律和推理中，最清楚不过的公理是，当（政府）需要达到某种终极目标，它就应该被赋予达到这些目标所需要的手段；当政府被授予某种广泛的权力，它也就获得了所有与实施此权力相关的具体权力。”

 

用白话说就是：你想让政府办事，就得给政府权力；你想让政府办大事，就得把办跟这件大事有关的那些小事的权力也给政府。比如，宪法明文规定，联邦政府有权征税，有权发行货币，但没说政府有权建立银行。那么，征来的税存在哪？怎样才能统一调配？怎样以政府信用为基础发行统一的货币？干这些事当然需要国家银行。所以，建银行这个“小权力”是附属于征税和发行货币这些“大权力”的。你想让政府顺利履行宪法“明示”的权力，就必须赋予它与“明示”的权力相关的“暗示”的权力。这种“暗示”的权力就是“必要与适当”的权力。如此这般，国有银行一点也不违宪。

 

“联邦政府之父” 和“宪法之父”之间的这场争论谁对谁错、谁输谁赢也许不重要，重要的是，他们对宪法“画龙点睛”式的阐述为后世留下了享之不尽的财富。后来，第四位最高法院首席大法官约翰·马歇尔（John Marshall）就是用“必要与适当条款”来确立联邦政府的权威的，他引用的就是政府建立国有银行这件事。

 

显然，汉密尔顿的游说工作很成功。1791年2月8日，众议院以39比20的优势通过了银行法案。但是，就像当初关于政府债务的表决一样，南北分歧已经不可挽回。波多马克河以北各州几乎无一例外地投了赞成票，南方各州基本上全是反对票。很多学者认为，这次表决标志着两大政党的形成，如约翰·马歇尔在他的书中所写：“关于合众国银行的争论导致了两大旗帜鲜明的政党的形成，它们之间长期的斗争撼动了美国政治的核心。”

 

汉密尔顿在国会势不可挡，麦迪逊只剩下最后一步棋，那就是总统的“一票否决权”（Veto Power）。如果华盛顿否决了国会的法案，法案就会被打回国会，重新讨论，只有在参众两院都达到三分之二多数后才能再次通过，那几乎是不可能完成的任务。国会的法案送到总统府，总统有十天的时间做决定。他要么签字使之成为法律，要么否决。于是，麦迪逊立刻开始对总统的“攻坚战”，天天跑去给华盛顿上宪法课，敦促总统行使“否决权”。华盛顿倒是挺老实，他当初虽然在“制宪会议”上从头坐到尾，一场辩论都没落下，但他承认：“我不太明白你们律师说的那些事。”（他指的是宪法）经过麦迪逊的一番“普法教育”，华盛顿似乎更晕了。让农民给律师当裁判，你们这不是难为我吗？咋办呢？那就问问律师们吧。

 

总统问的第一个内阁成员是总检察长兼法律顾问爱德蒙·伦道夫。伦道夫说：“违宪。”但他的理由很“弱”，总统基本上听了跟没听一样，还是一头雾水。于是，华盛顿来问第二个内阁成员，国务卿杰斐逊。杰斐逊的水平比他表弟高出好几节，他的回答简洁又犀利：一，从严格的宪法含义上说，由国家资助的垄断企业和银行是对自由的侵犯，也是英式君主制的体现；二，汉密尔顿设计的中央银行是北方工商业欺压南方种植业的工具，因为那百分之八十的私人股份绝大部分将来自北方的投机者；三，汉密尔顿滥用“必要与适当”条款。“必要”是指“不可替代”，没它不行。但事实是，即使没有中央银行，政府照样可以收税和发行货币，只要把任务分派给靠得住的私人企业就可以了。中央银行是“方便的”和“有用的”，但不是“必要的”。四，中央银行的设立是以牺牲公众利益为代价满足少数金融贵族的私欲，是“非正义”的。所以，绝对违宪！

 

杰斐逊的话让华盛顿受到很大的震动，他又把麦迪逊叫来进行了好几次单独的秘密谈话。他似乎快被说服了，让麦迪逊为他起草否决法案的意见书备用，这可能将是美国总统第一次行使否决权。好了，听完了麦迪逊、杰斐逊、伦道夫这三位律师的陈述，华盛顿现在只有一件事可做，就是听听第四位律师怎么说。

 

华盛顿把汉密尔顿叫到办公室，开门见山地对他说：“如果你不能说服我，我就要否决银行法案。”然后，他把其他三位的意见告诉了汉密尔顿。看样子，华盛顿心里是偏向汉密尔顿的，他跟财政部长之间的坦诚更有“自家人”的味道，而且，他最后找汉密尔顿并把所有的反对意见告诉他，实际上是给汉密尔顿一次反击的机会。汉密尔顿说：“给我一个星期，我会给你我的意见。”

 

在接下来的一个星期里，汉密尔顿再次展示了他超人的精力。多年后，满头银发的伊莉莎向一个年轻人讲述她与夫君共度的这段日子时说：“他创造了你们的银行。我通宵达旦地陪着他。杰斐逊认为我们不应该有银行，华盛顿总统也这么认为。但我丈夫说：‘我们必须有银行。’我们整晚地不睡觉，我帮他誊写稿件。第二天，他拿着稿子去见总统，我们就有了银行。”

 

汉密尔顿在2月23日拿给总统的这份稿子共一万三千字，从各方面阐述“必要与适当条款”的含义，把所有的反对意见都“埋葬”了。他反驳了杰斐逊对宪法的狭义理解，他的眼光不再只停留在银行这件事上，而是扩展到所有的公权力。他说：“对政府的定义蕴含着一个天然的原则：每一项赋予政府的权力都是至高无上的，它理应包括所有与此相关的手段。”如果杰斐逊与伦道夫的观点成立，那么，“合众国只能是一个没有主权的政治协会，或人民只能接受无政府的统治。”联邦政府不仅有权建立银行，还有权采取措施应对各种情况，而不是仅限于那些“绝对必要”的情况。人们的社会实践应该高于某些人的狭隘理论。

 

汉密尔顿的这篇报告是对宪法的“广义解释”（Liberal Interpretation）的代表作，被誉为“对美国宪法最天才的诠释。”当初，“制宪会议”的代表们对宪法的争论是建立在“广义”的基础上的，他们故意把宪法写成非常笼统的文件，就是想在实践中丰富和完善它。如果只按表面字义行事，宪法就成了“死法律”。“必要与适当”条款的原意是让宪法变成“活文章”（参看《美国的故事（58）－我们人民》），没有人比汉密尔顿更好地抓住了这个要旨。当然，他有自己的政治意图。在所有的理论背后是对权力的争夺。一个更强大的中央政府才是他真正想要的结果。

 

2月24日，华盛顿花了整整一天读汉密尔顿的报告，他完全被财政部长的观点征服了，甚至懒得再跟杰斐逊和其他人打招呼。2月25日，总统签署了银行法案。他故意等到离十天期限只差一天的时候才签字，因为他不想给其他内阁成员再次游说他的机会。他听够了。

 

华盛顿这个举动的意义远远超过了法案本身。做为一个南方的种植园主和奴隶主，他最自然的反应应该是否决此案，这也是杰斐逊和麦迪逊对他的认同和期望。但是，华盛顿背叛了他的地域和阶级。他的决定完全出乎杰斐逊和麦迪逊的预料，因为他们不明白，当他们还是弗吉尼亚人时，华盛顿已经是美国人了。后世的学者在谈论华盛顿时期的经济政策时，他们通常认为那是汉密尔顿的政策，很少提及华盛顿的名字，好像此事与他无关。杰斐逊也认为，华盛顿根本不知道自己在做什么，他被汉密尔顿利用了。实际上，没有华盛顿的支持和保护，汉密尔顿根本不可能成功。汉密尔顿太前卫了，他做的每一件事都为自己树敌无数，他的悲剧由此而生。华盛顿很清楚他的财政部长需要什么，他愿意做他的保护神。他选择现代金融体系的同时也选择了更强大的行政权，他选择汉密尔顿的同时也选择了美国的未来。

 

随着银行法案的生效，“第一合众国银行”（First Bank of the United States）诞生了，为期二十年。银行开售股票的当天，市场暴涨，短短一个小时，所有的股票售罄。新大陆好像从来没见过这么火爆的场面。人们没有意识到，他们从此走进了“一边是海水一边是火焰”的现代金融社会。是喜？是忧？是福？是祸？那是我们后面的故事。

 

在忙活银行的同时，汉密尔顿还忙着另一件事，就是铸币。1791年1月28日，就在参议院通过银行法案后一个星期，财政部长递交了《关于铸币的报告》（Report on the Mint），筹备统一的货币。1792年春，国会通过法案在费城建造“美国铸币厂”（U. S. Mint）。汉密尔顿和杰斐逊总算在一点上取得共识，就是新货币采取“十进制”，而不是像很多欧洲国家那样用“八进制”。但是，他们的共识并不意味着争权夺利的结束。本来，铸币厂很自然地应该隶属财政部。杰斐逊对总统说，财政部权力太大了，海关是它的，海岸警卫队是它的，税收是它的，银行是它的，要是铸币厂也归它，咱整个政府不都成了财政部的天下了？华盛顿大概是想缓解一下矛盾，决定把铸币厂划归杰斐逊的国务部，但同时把邮局给了财政部。结果，杰斐逊把铸币厂管得一团糟。汉密尔顿很生气，一个劲儿地跟总统闹，说我拿邮局跟他换行不？但总统这回没遂他的愿。直到1873年，铸币厂才归了财政部。像银行一样，铸币厂后来也没有随联邦政府南迁，而是留在了费城。

 

对银行法案的争论只是“党争”的开始。南方与北方、农业与工商业、州权与联邦的矛盾日益尖锐，杰斐逊与汉密尔顿的争斗也越来越激烈。他们的观点有什么不同？他们的分歧为什么不可调和？华盛顿还能保持中立吗？请看下一个故事：斗鸡场。