美国的故事（105）- 怪兽银行

1828年大选中上台的安德鲁·杰克逊之所以如此不同凡响，倒不见得是因为他是个出色的总统。他那不可替代的历史地位来自他对民主政治的理解。在他之前的总统们眼中，“人民的政府”（Government of the People）是“民享”的政府（Government for the People），为人民而生的政府。在杰克逊心中，“人民的政府”是“民治”的政府（Government by the People），由人民主宰的政府。他的惊世骇俗似乎是在展示“人民的力量”，或者说，民主的力量。在前面的故事中，我们已经看到，从“共和”到“民主”是个多么痛苦的过程。也许正因如此，杰克逊的实践才有了特殊的意义。不管是对还是错，也不管是福还是祸，“杰克逊式的民主”似乎值得一试。反正新大陆本来就是块“实验田”，换个花样也未尝不可。

 

“人民的统治”好像天生就是“叛逆”的。第一个与传统“决裂”的表现就是“清理门户”。在杰克逊之前，联邦政府的高级官员，特别是内阁成员，都是分党派的，比如，一个“共和党”的总统肯定不会任用一个“联邦党”的国务卿。但下面具体办事的人不分党派，比如，不管谁当总统，你们县的邮政局局长或收税官不会变。这些公务员都属于技术或专业人士，“一朝天子一朝臣”的规矩不适用于他们。从华盛顿到约翰·昆西·亚当斯，历届总统都谨守这个原则，从来不触动底层公务员的利益，对新公务员岗位也都“择优录取”，不考虑政治观点。这个做法还算比较公平，但也有些弊端。虽然公务员的工资不高，但跟当时的人均GDP比起来还是相当不错的，而且基本上是“铁饭碗”，你不渎职没人找你茬。所以，人们一旦得到一个政府的工作，一般一干就是一辈子，甚至父死子继，或拉关系走后门，把自家子弟塞进政府。可是，杰克逊说：不行！我们要改革！我们要废除“铁饭碗”，实行轮换制。

 

为什么要“轮换”？因为这是人民的意愿。人民支持杰克逊上了台，现在，人民说，我们也想吃公粮，赶紧把那些不支持你的人赶走，让我们进去！于是，听命于人民的杰克逊就开始“打扫房间”了，把很多从华盛顿时期就在政府干活的老人扫地出门，然后换上自己的支持者。由此产生的这个新秩序叫“政党分赃制”（Spoils System），也就是，获胜的政党把政府的职位奖给支持者，鼓励他们继续为党工作。完全以党派或政治观点为标准选择公务员显然有失公允，是赤裸裸的歧视，破坏了“人人平等”的原则。在今天，这是违法行为。但在当时，杰克逊的做法让人民好高兴，终于找到当家做主的感觉啦！当年，华盛顿和约翰·亚当斯各撤换过9个公务员，杰斐逊撤换过39个，麦迪逊5个，门罗9个，约翰·昆西·亚当斯2个。猜猜杰克逊干掉几个？919个，占公务员总数的10%。你也许会说，才10%，不多。但他开了“分赃”的先例。从此，各个政党轮流洗牌，来来回回地折腾，直到1883年，国会才开始通过立法制止这个疯狂的游戏。今天，除了高级官员，联邦政府的公务员不用再担心党派之争了。

 

“人民政府”的第二个表现是总统的“一票否决权”。前任总统们对“一票否决权”的使用非常谨慎，因为否决国会的立法实际上是否决了多数人的意愿。你怎么知道你比国会高明？前任们只用“一票否决权”判断法案的合法性，只有当他们认为国会的立法违宪时才会否决。华盛顿用过2次否决权，约翰·亚当斯、杰斐逊、约翰·昆西·亚当斯这三位从来没用过，麦迪逊用了7次，门罗用了2次。所以，前六位总统一共行使过11次“一票否决权”。杰克逊可没那么乖。他在八年里12次否决国会的法案，超过他所有前任的总和。那是因为，他觉得他代表了人民。这个权力不仅可以阻止国会那些不符合人民利益的立法，还可以推动符合人民利益的立法，是否行使否决权与法案是否违宪没关系。他的每一个“否决意见书”都是“告人民书”，直接向人民陈情，赢得他们的支持。杰克逊把“一票否决权”玩得炉火纯青，气得国会直想撞墙。没办法，谁让人民支持他呢？

 

看到这儿，你也许担心，这样下去，民主会不会过了头？如果什么事都完全听人民的，那岂不是多数人的暴政？人民并不总是正义的，他们发起疯来很可怕，民主的权力必须受到制约。其实，杰克逊不是表面上看起来的那么“意气用事”。他是非常老练的政客，也非常清楚人民的局限性，他的每一个决定都是经过深思熟虑的。人民会犯错误，但他愿意给他们认识错误和改正错误的机会，这正是民主制度的功效。既然民主是个高难度的技术活，他要让每一个普通人学会它，他要教育和引导他们参与国家的决策，只有这样才能培养出真正理解民主的公民。如果总是让精英替大众做主，大众什么时候才能学会走路？

 

那么，在人民当家作主的十九世纪三十年代，最让人民觉得不爽的东西是什么？它就是曾引起过无数次争议、把人整得死去活来的中央银行。听上去真的很奇怪，作为当今世界金融霸主的美国，中央银行（美联储）简直跟“神殿”差不多，没它活不了。可是，二百年前，中央银行却是人民的眼中钉、肉中刺，有个风吹草动，它就成了千夫所指。对“第一合众国银行”的争论产生了“第一政党体系”，接下来我们要讲的“第二合众国银行”引起的风波开启了“第二政党体系”。最致命的争斗总是围绕着银行进行，美国人似乎跟钱过不去，他们咋就不想安安稳稳地过日子？中央银行到底招谁惹谁了，人民非要除之而后快？这要从银行的章程说起。

 

根据1816年国会立法成立的“第二合众国银行”跟汉密尔顿的“第一合众国银行”在章程和组织结构上如出一辙，但起始资金是汉密尔顿银行的三倍。虽然中央银行听上去像“国企”，但政府只占20%的股份，其余80%由私人持股。糟就糟在这上面了。政府的任务是为全体人民谋福利，难免要做点“劫富济贫”的事。但私人投资者要的是利润最大化，唯利是图，哪管什么社会公平。尽管政府是最大的股东，但银行的章程给了私人投资者很大的发言权。于是，“合众国银行”在很多时候跟私有的商业银行没什么区别，比如，它直接接受私人存款，贷款给公司或个人，发行银行票据，卷入房地产生意，等等。但不要忘了，貌似私企的中央银行有一个任何私企都没有的优势，那就是，联邦政府的税收都存在中央银行。这笔巨款不仅让“合众国银行”不必担心流动性，更为它提供了巨额放贷资本。它做的是大买卖，赚的是大钱，那高额利润让所有的私企都望尘莫及。问题是，这公平吗？

 

首先，联邦政府的税收存款赋予了中央银行无与伦比的竞争优势，使它成为大型垄断企业。这本身已经破坏了公平竞争的原则，难怪大家总是指责它“违宪”。其次，税是全国人民交的，如果银行的利润也交给全国人民，大家倒也没意见。但事实是，银行的垄断利益只让股东受益，股东都是些银行家、投机者、富商。普通人要么买不起银行的股票，要么只能买一点点，不够塞牙缝的。更糟糕的是，股东中还有一大群外国人，他们不交税，白赚钱，这就更不合理了。第三，中央银行在成立后的几年里表现欠佳，特别是在“1819年大恐慌”中，它那不专业的操作直接触发了危机（参看《美国的故事（96）- 恐慌》）。所有这些都让“合众国银行”这个庞然大物变得面目可憎，大伙都叫它“怪兽银行”（Monster Bank）。

 

你也许会问，今天的中央银行，成立于1913年的“美国联邦储备银行”，理论上也是私有企业，它为什么不这么招人恨？因为美国人学乖了。“美联储”的银行都是“非盈利”组织，不直接介入经济活动，不与民争利，股东都是私有银行，它们拿固定的利息，不参与经营。所有的利润上交财政部，也就是交给人民。经过一百多年的风风雨雨，“美联储”已是成熟老练的“当家人”，不是“合众国银行”可比的。

 

听上去，“合众国银行”似乎是个大恶霸，它有存在的必要吗？当然有，而且非常有。除了那些不让人待见的事，中央银行还做两件大大的好事。一是监管功能。它可以确保私有银行不乱来，控制通货膨胀，制定和执行国家的货币和金融政策。二是高效的融资。开疆拓土，“美国体系”，都需要中央银行的支持。这两件事是任何私有银行都做不来的。说中央银行是整个金融体系的支柱应该不过分。可是，这两件事都属于高屋建瓴，普通人体会不到，自然也就看不到中央银行的好处。短视往往来自无知，但你不能责怪人民的无知，因为傲慢的中央银行从来没想得到人民的理解和支持。

 

“第二合众国银行”的第一任行长威廉·琼斯和第二任行长兰登·切夫斯（Langdon Cheves）都不是特别能干的银行家，他们主要靠政治关系上位。正是因为他们操作不当，“合众国银行”在危机中的表现才会这么难看。1823年1月，门罗总统任命尼古拉斯·比德尔（Nicholas Biddle）为第三任行长，银行终于迎来了一位出色的掌门人。

 

37岁的比德尔出身于费城的豪门大族，他家是费城上流社会的重要成员，有钱又有势。除了“高贵”的血统，比德尔还拥有英俊的脸庞和过人的智商。他从小就是“神童”，聪明绝顶，勤奋好学，长大后成为成功的商人和银行家。有家世，有脑子，有颜值，有财富，比德尔要是不弄出点动静来，他真的对不起上帝。

 

比德尔靠着与门罗和国会领袖亨利·克莱的关系，成功地入主“合众国银行”。要知道，央行行长的独立性与最高法院的大法官有一拼。他由总统提名，国会批准。在他入职后，总统便失去了控制或罢免他的权力。行长不向总统报告，直接对国会负责，虽不是终身制，但你若想炒他的鱿鱼，必须得到国会三分之二多数的同意，也就是说，基本上不可能。对这个职位的设计本意是保护央行不受政治势力的干扰，依据专业的判断，而不是民意，独立地制定最有利的金融政策。但这个设计把“怪兽银行”变成了拥有无限权力和惊人能量的独立王国。

 

比德尔确实是个天才，在他的领导下，“合众国银行”无比辉煌，成为经济生活的顶梁柱，为1820年之后经济的持续繁荣和国民财富的迅速增长立下汗马功劳。比德尔行事很有分寸，哄得大家很高兴，银行的威信越来越高。要是比德尔的野心只在经济和金融领域，我们就没有后面的故事了。他的厉害之处不在于他多么会赚钱，而在于他用赚来的钱对政府施加影响力。且不说中央银行怎样决定着金融政策，更重要的是，银行迅速积累的财富给了比德尔足够的资本拉拢政府官员，分配对各州的投资，影响国会的投票，甚至干涉大选的结果。“合众国银行”喜欢谁就在谁身上多花钱，还把官员们请进董事会，比如，亨利·克莱和丹尼尔·韦伯斯特就是银行的董事和法律顾问，拿着可观的报酬。当然，这是合法的，而且这俩从银行拿的钱远远到不了贪污的级别。但是，你觉得他们在与银行有关的议题上还能保持客观吗？正是银行的政治影响力触动了杰克逊的底线，他毫不怀疑，中央银行是对共和制的威胁，是对共和国的威胁，因为一个如此强大的企业不可能独立于政治之外。

 

尽管杰克逊在竞选时就表现出对中央银行的不满，但他和比德尔没私仇。相反，两人关系还不错。杰克逊刚上台时，比德尔主动跟总统套近乎，提出中央银行将帮助联邦政府在1833年1月8日，也就是杰克逊的“新奥尔良大捷”18周年的那一天，尝清所有的国债。可惜，杰克逊是不可能被收买的，不管奖品多么诱人。他对银行（所有的银行）的痛恨根深蒂固，这是从他个人的经历中得到的教训，他早年曾被银行坑过，差点倾家荡产。当然，老辣如杰克逊者不会轻易出手。他很清楚，“合众国银行”是头巨兽，他可不想唤醒它。就算他想给它套上锁链，也要趁它不注意的时候。况且，此时的杰克逊并不确定该怎么做。在第一个国情咨文中，他暗示应该“改革”银行，而不是摧毁它。他对改革的设想主要有两个，或把中央银行彻底变成国家银行（National Bank），禁止私人涉足，利润全部上交财政部；或修改银行章程，限制它的权力。在他的第一个任期中，杰克逊根本没精力想银行的事。“伊顿事件”，内阁辞职，印第安人迁移计划，“拒执联邦法危机”，这一桩桩一件件没完没了，简直让人发疯。好不容易平静下来，1832年的大选已在眼前。就在这个节骨眼上，比德尔忽然发难了。

 

1832年1月6日，比德尔给国会写信，要求讨论银行续约的问题。三天后，银行的议案就出现在参、众两院的书桌上，正式进入国会的辩论。比德尔瞅准大选前夕动手是经过深思熟虑的。1816年，“第二合众国银行”成立的时候，国会给它的有效期是20年。也就是说，到1836年，银行的宪章就到期了。接下来，国会要决定是续约还是终止合同。按道理，比德尔不用着急，还有4年呢。但是，他认为现在就是最好的时机。1836年将是杰克逊第二个任期的结尾（他几乎肯定能再次当选），他将不再考虑任何政治影响，100%会否决银行案。但现在，他必须掂量掂量。中央银行在过去几年的靓丽表现为它积累了很高的“人气”，特别是工商阶层，严重依赖它的支持。当然，农民和其他社会底层民众没从银行得到多少好处，银行的政策显然是歧视性的。如果杰克逊否决银行案，他可能会失去很多选票，还可能引发经济危机，他敢冒天下之大不韪吗？

 

事实上，从一开始，比德尔就知道总统会否决。但这是他唯一能险中求胜的机会。特别是，他得到了国会领袖亨利·克莱和丹尼尔·韦伯斯特的支持。对克莱而言，不管杰克逊做什么，这件事都有百利而无一害。“国家共和党”（此时还不叫“辉格党”）已提名克莱为总统候选人。如果杰克逊同意银行续约，他将失去底层民众；如果他否决银行案，他将失去工商业和中产阶级。无论如何，它的支持率都会大打折扣，克莱就有机会了。杰克逊的威望太高，也许只有银行案能真正伤害他。

 

1832年6月11日，中央银行续约的法案在参议院以28票比21票获得通过。7月3日，众议院以107票支持和85票反对的结果通过了银行法案。银行在国会大获全胜。新英格兰和中大西洋各州几乎清一色地投了支持票，南方各州齐刷刷地投了反对票，西部各州对半分。地域分歧可见一斑。只要总统签了字，银行就可以生存下去啦。比德尔高兴地祝贺国会的朋友们，他也忧心忡忡地等待着总统的反应。

 

国会的法案送到总统府时，杰克逊正生着病。法案显然没让他的病情好转，但激起了他心中压抑已久的怒火。应该说，当杰克逊考虑银行改革的时候，他是准备妥协的。他知道取缔中央银行会有多严重的后果。但比德尔不接受妥协。他信心爆棚，财富带来的巨大的权力让他觉得自己无所不能，这才上演了一段提前续约的大戏。他的行为恰恰验证了杰克逊的观点：银行正在肆无忌惮地干涉政府的决策，而干涉大选是杰克逊绝对不能容忍的。这不是经济问题，而是政治问题。

 

好像是为了往火里添把柴似的，总检察长罗杰·托尼（Roger Taney）向总统抱怨说被人耍了。一天，他在去国会的路上，他遇到众议员塞缪尔·卡尔森（Samuel Carson）。卡尔森义愤填膺地说：中央银行太不道德了！我坚决反对续约！托尼心里好高兴，但又不便明说，找了个借口离开了。谁知，到了表决的那一天，卡尔森居然投了赞成票。托尼彻底懵圈，有人告诉他：“合众国银行刚刚给了卡尔森2万美元的‘贷款’。。。”这不是贿选吗？在华盛顿的圈子里，得了银行好处的议员和官员不在少数，银行几乎可以用钱摆平一切。在杰克逊看来，长此以往，国将不国。我不把这个“怪兽”宰了就对不起美国人民！

 

一般来说，大选年的总统都比较乖，小心谨慎，不得罪任何人。但杰克逊不是一般的总统。他才不吃这一套。你不是想赌一把吗？好，我奉陪到底！杰克逊愿意押上所有的政治资本，让他的敌人看看，他怎样在击垮银行的同时赢得大选。要做到这一点，唯一的办法就是向人民倾诉。在接下来的几天里，杰克逊的团队昼夜不停地加班，给他弄出一篇充满力量和激情的否决意见书，这可能也是美国历史上最重要的一封信。7月10日，这封信被送到国会。总统否决了银行法案，“合众国银行”注定要寿终正寝了。

 

杰克逊在这封信里讲了三个问题。第一，政府的目的是保护所有人的利益，而不只是少数人的特权。“政府本身不一定是魔鬼，但对权力的滥用会产生魔鬼。”中央银行以及它的政治影响将让富人更富，穷人更穷，这完全违背了民主政治的理想。更何况，有八百万张银行的股票攥在外国的富人手里，他们凭什么享受我们国家的繁荣？第二，坚决反对垄断。垄断是自由市场的敌人，也是共和国的敌人。为了人民大众的利益，为了给所有的人平等的机会，我们要毫不留情地打破垄断，还人民以公道。第三，关于中央银行的合法性。这是个老掉牙的论题。打从汉密尔顿起就叨叨这件事，约翰·马歇尔在“麦卡洛克诉马里兰案”中明确判定中央银行不违宪（参看《美国的故事（96）- 恐慌》），这份判词也就成了对银行最权威的定性。但是，杰克逊说，违宪不违宪这种事不能光听法院的。“三权”都有解释宪法的权力，法院不是最终的裁判。法官说它不违宪，但总统说它违宪，总统有权根据自己对宪法的理解行事。杰克逊这话说得咄咄逼人，好像是冲着马歇尔去的。但你如果熟悉马歇尔的观点就会明白，他从来没说宪法只能由法院解释。相反，他一再强调“三权”都是有限的，政治问题和司法问题不能混淆。法院只在司法案件发生时才会解释宪法，它无意干涉其他两权。其实，杰克逊和马歇尔说的是一码事，没矛盾，只不过听着有点撮火罢了。

 

“否决信”就像一份战斗檄文，撩得大伙热血沸腾的，这就是杰克逊想要的效果。他要让所有的人看到，他在为人民谋福利。在大选年，这种冒着火星、闪着火光的语言是最有煽动性的，也是选民最爱听的。结果是，人民接受了杰克逊的解释，他获得了54%的选票，克莱得了37%，剩下的归了第三党候选人威廉·沃特。杰克逊好像胜得很漂亮，但否决银行法案实际上使他的威信大损。跟四年前相比，他的普选票少了一万四千多张。在那个年代，这是很大的数字。事实上，他是美国历史上唯一在连选连任时获得的普选票少于第一次竞选的总统。不管怎么说，他赢了。也只有杰克逊能赢，换任何人都无法承受终结中央银行带来的政治后果。

 

1833年3月4日，杰克逊第二次宣誓就职。他是从家乡坐火车去华盛顿的，也是第一位坐火车赴任的总统。78岁的马歇尔第九次也是最后一次主持了宣誓仪式。一切似乎归于平静，但中央银行之争远远没有结束。虽然杰克逊否定了银行继续存在的可能，但银行的法定有效期还有四年。在1836年之前，总统不能强行解散银行。杰克逊等不及了，他要让这个“怪兽”现在就死，绝不给它喘息的机会。下一步，他会做什么？美国人将为他们的选择付出什么样的代价？请看下一个故事：银行战争。