美国的故事（161）- 国会的计划

1866年4月，“共和党”占绝对优势的第39届国会与“民主党”总统安德鲁·约翰逊彻底闹掰。为了制止南方白人对刚获自由的黑人的歧视和迫害，为了争夺对重建南方的领导权， 国会通过了“1866年人权法案”（参看上一个故事）。这个法案规定：所有出生在美国并不受任何外国政府制约的人，无论种族、肤色、或之前是否被奴役，都是美国公民。听上去很美很伟大，但有个问题：这个法案违宪吗？宪法第十三修正案废除了奴隶制，可没说黑人是美国公民，当年的宪法制定者当然也没把黑人（和印第安人）当成美国公民。也就是说，《美国宪法》是为白人服务的，这似乎是不容争辩的事实。“1866年人权法案”有重大的违宪嫌疑。国会说：好吧，你不是说它违宪吗？我把宪法改了不就不违宪了？于是，第十四和第十五修正案应运而生。

1866年6月8日，国会通过了由来自俄亥俄的众议员约翰·宾厄姆（John Bingham）起草的美国宪法第十四修正案。修正案一共有五款，其中最重要的是第一款，包括四个分条款，它们是：

一，“公民条款”（Citizenship Clause）：所有在美国出生或归化（born or naturalized）的人都是美国及其所居住州的公民；

二，“特权或豁免权条款”（Privilegs or Immunities Clause）：任何州不得制定或实施限制公民的特权或豁免权的法律；

三，“正当法律程序条款”（Due Process Clause）：不经正当法律程序，任何州不得剥夺任何人的生命、自由、和财产权；

四，“平等保护条款”（Equal Protection Clause）：任何州不得拒绝给予任何人平等的法律保护。

修正案的第二款规定如何依法选举众议员。第三款说背叛合众国的人不能参选联邦官员。第四款是关于公共债务，第五款授权国会以适当的立法实施本修正案里的内容。

“公民条款”是最为世人熟知的。对今天的新移民来说，公民身份的“出生地原则”可能是最要紧的条款，也是非常美国的条款。其它国家的法律有保护人权的，但保护由“出生权”带来的公民身份（Birthright Citizenship）是当时新大陆的特色条款。今天，它成了移民国家的标配。然而，第39届国会的本意并不是为移民考虑，而是为黑人考虑。这一条成功地推翻了最高法院在1857年的“斯科特诉桑福德案”中关于“黑人不是美国公民”的判定（参看《美国的故事（123）- 终生为奴》），也让“1866年人权法案”不再违宪。第一款涵盖“所有的人”，无论种族与肤色。“正当法律程序”和“平等保护”条款不仅保护美国人，也保护在美国的外国人（任何人）的平等权利，这些如今天看来理所当然的事在那个年代是巨大的进步。

虽然“公民条款“是第十四修正案里最著名的条款，但修正案真正对后世产生深远影响的是“正当法律程序条款”，它的厉害之处在于给了联邦政府或联邦法院直接处理人权问题的权力。此前，即使有宪法第一到第十修正案（“权利法案”），但人权基本上被认为是在州的管辖范围内，联邦政府无权干涉。你也许还记得，“马歇尔法庭”从来不提人权，就算它判的很多案子实际上保护了人权，但判案的角度不是保护人权，而是保护私有财产。“托尼法庭”就更不把人权当回事了。不是联邦不想管，是它管不着，缺乏宪法的支持。而“正当法律程序”条款让本来形同枯槁的“权利法案”满血复活，最高法院从此可以不仅审查法律，而且审查法律程序，从而否决联邦和各州侵犯人权的立法或案例。不仅如此，最高法院在解读“正当法律程序”条款时采用了“并入原则”（Incorporation），在此原则下，“权利法案”通过“正当法律程序”适用于各州，不再像过去那样只约束联邦政府而不约束州政府。另外，第十四修正案的“平等保护条款”也让联邦法院名正言顺地否决各州制定的种族歧视和种族隔离的立法和政策。

第十四修正案的影响远远超出保护黑人权利的范畴，它如此重要，以至于有人称它为“第二次制宪”，因为它让宪法上升到一个新高度。迄今为止，它是在诉讼中被引用最频繁的修正案之一，成就了最高法院的大批“地标式案例”，包括我们以前讲过的1965年涉及隐私权的“格里斯沃德诉康涅狄格州案”（参看《美国的故事（61）- 权利法案》），1954年涉及种族隔离的“布朗诉托皮卡教育局案”（Brown v. Board of Education of Topeka），2000年涉及总统选举的“布什诉戈尔案”（Bush v. Gore），2015年涉及同性婚姻的“奥伯格费尔诉霍奇斯案”（Obergefell v. Hodges），等等。

但是，无比重要的第十四修正案有个致命的缺点，那就是，它并没有明确保护黑人的投票权。它只笼统地谈论“公民权”，然而，在那个年代，“公民权”并不理所当然地包括“投票权”，因为很多美国公民没有投票权（比如女人和财产少于一定数量的白人男人）。其实，修正案的初衷是想给黑人（男人）投票权的，但受到各方的抵制。不但“民主党”不接受，“共和党”的“温和派”也难接受。最后，“激进派”和“温和派”达成妥协，这才有了修正案现在的样子。

随着南方种族隔离和种族歧视愈演愈烈，特别是“三K党”的横行，南方黑人的安全都成了问题，甭说投票了。结果就是，缺乏黑人选票的南方州政府和地方政府纷纷落入“民主党”之手，“共和党”连在联邦政府的优势都快保不住了。于是，1869年2月26日，“激进派”占优势的第40届国会通过了宪法第十五修正案。修正案只有两个条款：一，公民的投票权不得因种族、肤色、或曾被奴役而受到美国（联邦）或任何州的剥夺和限制；二，国会有权通过适当的立法实施本修正案。这简直就是把“1866年人权法案”的文字原样儿搬进了宪法，够直白了吧？

虽说第十四、第十五修正案是当时的“共和党”为保住自己的江山而设计并通过的 （“共和党”亟需黑人的选票） ，但它们确实让所有的美国人及他们的子孙受益，也是人权在美国的胜利。第十三、第十四、第十五修正案合称“重建修正案”（Reconstruction Amendments），为重建南方提供了理论基础和法律保障。当然，这些修正案都有局限，比如，它们没有给女人投票权。著名的女权运动领袖苏珊·安东尼（Susan B. Anthony）怒斥修正案将所有种族的女人排除在外是“不可接受的”。她在1872年的总统选举中援引第十四修正案，认为自己是美国公民，有投票权，并在纽约州的罗切斯特（Rochester）投了一票。她被逮捕、审判、定罪、罚款100美元。她与另一位女权运动领袖伊丽莎白·斯坦顿（Elizabeth C. Stanton）终其一生为美国女性的投票权奔走呐喊，然而，她们致死也没能得偿所愿（参看《美国的故事（120）- 生而平等》）。直到1920年8月18日，第十九修正案才赋予了美国女人投票的权利。

修正案有了，问题还没解决。最要紧的问题是：修正案能否得到四分之三多数州的批准？重建能否按国会的计划进行？“共和党”国会与“民主党”总统对重建有着根本不同的计划，计划的不同来自认识的不同。约翰逊总统似乎继承了林肯对南方和“内战”的看法。林肯认为，联邦从没承认过南方的独立，这意味着南方从没离开过联邦，只是一些叛乱分子挑起了战争。战争结束后，南方各州自然应该像战前一样是联邦的一部分。既然南方一直都与北方是同一个国家（联邦），林肯和约翰逊对南方都很宽容，只要接受第十三修正案（废除奴隶制）即可回归。但是，从上一个故事中我们已经看到，这个计划无法保护南方黑人的权利。现在，第39届国会开始营业，“共和党”的“激进派”也随之走进权力的中心。他们被称为“激进派共和党人”（Radical Republicans）

“激进派共和党人”最重要的代表是来自宾夕法尼亚的众议员撒迪厄斯·史蒂文斯（Thaddeus Stevens）。史蒂文斯不是陌生人，他是第十三修正案最有力的推动者之一（参看《美国的故事（153）- 永远自由》），是“1866年人权法案”的作者，是第十四修正案的最大功臣，也是第十五修正案的奠基者。他1792年生于佛蒙特，家里特别穷，父亲又酗酒。更糟的是，他的一只脚天生畸形（Club foot），走起路来一瘸一拐的。贫穷的家境和天生残疾似乎剥夺了他拥有璀璨人生的所有希望，但上帝却赐给他一个聪明的大脑、英俊的脸庞、和惊人的毅力。从小就被嘲笑和歧视的史蒂文斯在与自身和社会的对抗中建立起坚不可摧的独立性，在追求自由的路上，他不接受任何妥协。24岁那年，他搬到宾夕法尼亚的小镇葛底斯堡，很快就成了当地最好的律师。在宾州，他开始了自己的政治生涯，从1861年起当选联邦众议员。1866年，74岁的史蒂文斯已是“激进派”领袖，他那高超的辩论技巧和强势的管理手段让“激进派”在国会风生水起。

史蒂文斯是坚定的废奴主义者，极力主张立刻、马上给黑人完全平等的公民权，包括投票权。与林肯不同，史蒂文斯对南方的看法是：既然当初南方宣布脱离联邦，那她们就是真的离开了。现在，她们战败（被征服），若想重新加入联邦，必须像“外国”那样从头走法律程序，先成为美国领地，然后，在满足了所有的条件后才能以“独立州”的身份加入联邦。“领地”和“州”的区别我们以前讲过，最根本的不同是：领地由美国政府派总督管理，是自上而下的统治；州由人民选举官员，是自下而上的自治政府。史蒂文斯认为，南方在重返联邦之前必须彻底改变，而最重要的改变就是摧毁白人“贵族”阶层（过去的种植园主兼奴隶主）和提升黑人的社会地位；政府应该把战前的大种植园拆散并分给黑人，只有这样，重建才能成功。否则，换汤不换药，“内战”就白打了。

史蒂文斯的观点太前卫了，放在今天也很“政治正确”。可是，如此重口味的观点，别说“温和派”，就是“激进派”也难下咽。“私有财产神圣不可侵犯”是美国的立国之本，若真像史蒂文斯说的那样“打土豪、分田地”，岂不是颠覆了“生命权、自由权、和追求幸福的权利”？国会当然不能这么干，“温和派”与“激进派”激烈交锋，交锋的结果就是宪法第十四修正案。修正案由“温和派”执笔，但史蒂文斯贡献了其中的大部分内容。史蒂文斯在修正案上接受了妥协，但是， 在另一个问题上， 他和他领导的“激进派”绝不会妥协，那就是：南方如果想重新加入联邦，接受第十四修正案并保障黑人的投票权是必要条件。这就是国会的计划。

要求各州接受第十四修正案在今天看来没啥稀奇的，但在当时人看来不亚于一场革命。跟不久前还是奴隶的黑人讲平等，疯了吧？约翰逊总统号召南方各州抵制修正案，北方的“民主党”人也号召选民抵制修正案。有点讽刺的是，最先接受第十四修正案的南方州竟然是约翰逊的家乡田纳西，田纳西也因此成为第一个重返联邦的南方州。 其它州就没那么容易了。 有人提议，咱先别理南方了，只要忠于联邦的州有四分之三批准，修正案就算生效。但是，国会认为，虽然南方参与叛乱的11个州还没获准重新加入联邦，但在批准宪法的程序上还是应该把她们算在内，否则经不起合法性的质疑。当时美国共37个州（包括南方），四分之三多数意味着必须有28个州批准。 连北方州都不能保证全部批准，还要带着南方玩， 太难了。

和修宪与反修宪同时进行的是南方各州针对黑人的暴力行动。1866年5月1日到3日，在田纳西的孟菲斯（Memphis），白人暴徒和警察与黑人战士和居民发生冲突，这就是“孟菲斯骚乱”（Memphis Riots of 1866）。46个黑人被杀，75个黑人受伤，2个白人被杀。7月30日，在路易斯安那的新奥尔良，白人暴徒（很多是“内战”中南方军队的退伍军人）袭击了黑人居民，34到200个黑人被杀，150个黑人受伤，3个白人被杀。这次事件被称为“新奥尔良大屠杀”（New Orleans Massacre of 1866）。更重要的是，杀害黑人的凶手没有受到惩罚，因为州法院不认为白人有罪。这一系列灾难让国会看到了重重危机，该下猛药好好治治南方了。

1867年3月2日，在史蒂文斯的领导下，第39届国会在任期结束前两天通过了第一个“重建法案”（Reconstruction Act of 1867），也叫“军事重建法案”（Military Reconstruciton）。这个法案被约翰逊否决，但当天就被国会以三分之二多数再次通过，成为法律。法案规定：

• 将参与叛乱的10个南方州（不包括田纳西）分为五个军事管辖区，由联邦政府派军事总督进行管理。弗吉尼亚为第一军事区，北卡和南卡为第二军事区，佐治亚、阿拉巴马、佛罗里达为第三军事区，阿肯色和密西西比为第四军事区，德克萨斯和路易斯安那为第五军事区。2万联邦军队开进南方，保护黑人和镇压白人种族主义者的恐怖活动。
• 南方若想加入联邦，必须接受第十四修正案。
• 加入联邦的另一个条件是：修改州宪法，给黑人选举权。

        “重建法案“标志着重建的领导权从总统转到国会手中，从此，约翰逊失去了对重建甚至对自己政府的控制。堪称“铁腕”的“重建法案”是对南方的无情打击，不仅如此，法案还授权管辖区的军事长官在必要的时候废除“人身保护令”，这简直不让南方人活了。对，要的就是这个效果。南方人要是敢接着胡闹，就永远不要再想“自由”。

              1867年的“重建法案”够激进的了，但更激进的还在后面。在1866年11月的中期选举中，“激进派共和党人”大胜，连“共和党”的“温和派”都被挤出国会。接下来，第40届美国国会可真要翻天了，他们不把约翰逊折腾死不算完。国会的下一个立法是什么？他们将怎样试图搬开重建路上的绊脚石总统？请看下一个故事：弹劾。