美国的故事（162）- 弹劾

1866年11月的中期选举中，“激进派共和党人”在第40届国会中获得了绝对优势。“激进派”既不用担心“温和派”捣乱，也不用担心总统的“一票否决权”。凡是被总统否决的法案都能被参众两院以三分之二多数再次通过并成为法律，真是太爽了。如此这般，国会当然可以随心所欲。现在，“一权独大”的国会最想干的事就是干掉总统。

第17任总统安德鲁·约翰逊混到这个地步不能全怪国会。约翰逊不是坏人，智商也挺高，但他的性格、政治技巧、和领导能力实在成问题。有人说，约翰逊的政治观点跟林肯是相似的，如果林肯还活着，国会岂不是也会把林肯往死里整？其实不然。林肯虽然是“温和派”，但他与约翰逊最大的不同在于，他会“与时俱进”，从善如流，而约翰逊不会。比如，战争结束前夕，针对总统的“百分之十重建计划”，一些弗吉尼亚代表来白宫对总统说：请允许我们召开公民代表大会，选出自己的政府，我们肯定满足联邦的要求。林肯很高兴：好的呀，就这么办吧。弗吉尼亚人前脚刚走就有人提醒总统：这么干不合适吧？他们选出来的官员肯定都是战前的奴隶主，黑人怎么办？林肯恍然大悟，立刻派人去找弗吉尼亚代表，推翻了自己的承诺。林肯从来不干要面子不要里子的事，知错就改，既坚持原则又机动灵活。约翰逊根本没有这种心胸和手段，他固执己见，见谁怼谁，拒绝变通，拒绝妥协，到最后只能跟国会硬刚，自己又没有势力，不死才怪。一位学者说：如果林肯还在，他肯定会在与国会的妥协中处理重建中的各种问题。总统与国会密切合作，重建才有成功的可能，而不是像我们现在看到的这样一片狼藉。

国会与总统之争从短期看是对重建的领导权之争，从长期看是对联邦政府的控制权之争。“三权”之争，特别是立法权和行政权之争，打从联邦政府成立的第一天起就开始了。宪法对立法权的设计是最强大的，而行政权的强弱似乎更多地取决于总统的个人风格。从华盛顿到门罗的36年是“建国年代”，也是“第一政党体系”（“联邦党”对阵“民主共和党”）。总统普遍比较强势，行政权勉强与立法权持平，至少没吃亏。从约翰·昆西·亚当斯到布坎南的36年是“昭昭天命的年代”，也是“第二政党体系”（“民主党”对阵“辉格党”）。除杰克逊和波尔克外，其余的都是弱势总统，根本没法与国会争锋（记得参议院的“三巨头”吧？）。从林肯开始，美国进入“内战”和随后的“镀金年代”，也是“第三政党体系”（“共和党”对阵“民主党”）。林肯的强势自不必说，但接下来的总统们完全接不住戏，权力的天枰持续向立法权严重倾斜。直到克利夫兰和西奥多·罗斯福的出现，也就是“进步年代”和“第四政党体系”的开始，行政权才慢慢强大起来。当然，在美国这种高度自治的社会，权力斗争一般不会影响经济发展或人民的自由，甭管谁掌权，资本主义都会沿着自身的轨迹向前发展。一般人对华盛顿圈子里的弯弯绕并不关心，政客们之间爱咋斗就咋斗，普通人的日子该咋过还咋过。然而，政客们的争斗也并不是与人民毫不相干，因为它从某种意义上定义了制约与平衡、自由与法治在新大陆的成长和成熟，那看似遥远的联邦政府终究会一步一步地走进普通人的生活，直到没有人能忽视它的存在。

先看看国会是怎么欺负人的。1867年3月2日，在通过“重建法案” （参看上一个故事）的同时，第39届国会给总统挖了一个大坑，通过了“官员任期法案”（Tenure of Officer Act）。法案规定，未经参议院同意，总统不能撤换（remove）某些政府官员（比如内阁成员）。约翰逊眼都不眨地否决了此案，国会眼都不眨地以三分之二多数再次通过，让它成为法律。接着，国会又挖了一个坑，通过了“军队拨款法案”（Army Appropriation Act），其中的一条规定是：总统必须通过军队的总司令（实际领兵的将军）下达军事命令，而这位总司令只能被参议院撤换（总统无权撤换）。因“拨款法案”涉及对军队的拨款，约翰逊别无选择，只能签字使之生效。

“官员任期法案”和“军队拨款法案”里关于总司令的条款明显违宪，前者剥夺了总统对自己政府的控制权，后者限制了总统对军队的领导权，这是立法权对行政权无理且非法的干涉。宪法确实要求内阁成员的任命须得国会（参议院）的批准，却“留白”了撤换内阁成员的程序，国父们显然是想保护行政权的。也许你还记得，第一届美国国会也讨论过一个类似“官员任期法案”的法案，规定总统必须经参议院同意才能撤换内阁成员（参看《美国的故事（62）- 总统先生》）。当时参议员们打成平局（9比9），副总统约翰·亚当斯一票否决了此案，维护了行政权的完整和独立。如果国会能干涉总统对官员的撤换，那官员是听总统的还是听国会的？“三权分立”何在？对总统军事指挥权的限制就更离谱了。宪法明文规定总统是三军统帅，设一个真正统军的总司令没问题，毕竟总统是文官，但这位总司令必须听命于总统，国会插一脚算怎么回事？

其实，这两个立法都是有“语境”的，国会并非不知道这两个法案违宪，他们这是有意为之。对总统军事权的限制主要是因为，国会对出任南方五个军事管辖区总督的几位将军比较满意，他们都是倾向于“共和党”的人。可是，眼看着总统越来越“不听话”，国会开始担心他会撤换这些将军，这才企图用一个总司令来掣肘。此时的美军总司令是格兰特，“共和党”正卯着劲儿要把他推成下一任总统，由他制衡约翰逊是再好不过的。如果说，对总统军事权的限制是为了保护一群人，那么，“官员任期法案”则是为了保护一个人，这个人就是战争部长埃德温·斯坦顿（Edwin Stanton）。

约翰逊继承林肯的总统职位的时候也继承了林肯的内阁，也就是国务卿威廉·西沃德（William Seward）、战争部长埃德温·斯坦顿、财政部长休·麦卡洛克（Hugh McCulloch）、海军部长吉迪恩·威尔斯（Gideon Welles），还有总检察长、邮政总局局长、内政部长等人。开始时，大家处得还不错，约翰逊非常倚重西沃德、斯坦顿、和麦卡洛克。但是，约翰逊与国会决裂后，这些“共和党”内阁成员也跟总统闹掰，总检察长、邮政局长、和内政部长很快就辞职了。国务卿和财政部长还算老成持重，即使不喜欢约翰逊也尽量帮他维持局面。战争部长斯坦顿却无法容忍约翰逊，两人见面就吵，日子简直没法过。斯坦顿本是“民主党”人，但经过战争的洗礼，他变成了“共和党”人，而且是“激进派”，跟国会一个鼻孔出气。除了政治观点，斯坦顿那个阎王脾气也足以让他成为“魔鬼”般的存在（参看前面的故事）。约翰逊恨死他了，国会却爱他爱得发狂，“官员任期法案”就是专门保护斯坦顿的。为一个人立一个法，真爱无疑了吧？其实，这个法案的另一个目的是：弹劾总统。国会很清楚，约翰逊肯定会撤换斯坦顿，只要他这么干，他就违法了，国会便可以此为由启动弹劾。说白了，这就是国会故意找茬，要把约翰逊踢出白宫。

“官员任期法”就像给斯坦顿穿上防弹衣，他怼起总统来更没顾虑了。1867年8月12日，约翰逊终于忍无可忍。他停了斯坦顿的职，任命美军总司令尤利西斯·格兰特为代理战争部长。此时国会正在休会期，约翰逊按“官员任期法”的规定将自己的决定通报给国会，等国会复会时确认。斯坦顿倒没说什么，乐得离职走人。格兰特根本不想趟这个浑水，却碍于总统的面子，只能临时帮忙顶一下。约翰逊还让格兰特代表他去南方巡察。1868年1月13日，参议院以压倒多数的决议让斯坦顿官复原职，格兰特也随之辞去代理部长之职。斯坦顿精神抖擞地重返战争部，约翰逊的愤怒可想而知。2月21日，总统再次宣布停了斯坦顿的职并提名洛伦佐·托马斯（Lorenzo Thomas）为代理战争部长。托马斯亲自去向斯坦顿传达总统的命令。这一次，斯坦顿可不像上次那么客气了。你们这是折腾我玩吗？老子可不是好惹的！他以“官员任期法”为依据，下令逮捕了托马斯，还在战争部门前修筑堡垒，坚守“阵地”。想赶我走？拿命来试试！斯坦顿还派人把情况通知了众议院发言人（多数党领袖）斯凯勒·科尔法克斯（Schuyler Colfax）和参议院主席本杰明·韦德（Benjamin Wade）。这下，国会可开了锅。2月22日，为了“救”斯坦顿，国会“重建委员会”（Committee on Reconstruction）提议弹劾总统。2月24日，众议院以126比47票的优势通过了弹劾案，正式启动对总统的弹劾程序。约翰逊成为美国历史上第一位被弹劾的总统。

领导弹劾案的是众议院的一个七人小组，最重要的领袖是我们上一个故事讲到的“激进派共和党人”撒迪厄斯·史蒂文斯（Thaddeus Stevens）。此时的史蒂文斯已经76岁，时日无多。他行动不能自理，必须有人扶着或抬着，整个身体像一个冷冰冰的石像，只有那双喷火的眼睛才能让人感到生命的气息。弹劾案是他此生的最后一战。熟悉《美国宪法》的人都知道，弹劾总统的程序是：众议院发起弹劾（简单多数即可，不需三分之二），参议院审判总统。如果参议院三分之二多数同意总统有罪（Guilty），弹劾便可成功，总统下台。宪法规定，总统被弹劾的原因可以是“叛国、受贿、或其它重罪和行为不端（轻罪）”（High crimes and misdemeanors）。众议院认为，约翰逊撤换战争部长的行为违反了“官员任期法”，滥用权力，符合“重罪和行为不端”的定义。他们罗列了约翰逊的11项罪，包括非法撤换斯坦顿，非法任命托马斯，阻止斯坦顿履行职责，违反“军队拨款法”，诋毁国会，挑战国会，等等。 11项罪中的10项与“官员任期法”有关，1项涉及国会的权威。

1868年3月5日，参议院开始公开审理此案。这次审理可谓“盛况空前”。参议院每天印1000张门票，出售给公众，另外，总统、国会议员、外国的外交官、最高法院法官等人都能拿到一些“内部票”，可以送给他们的“关系户”。结果，场场爆满，一票难求。参议院大厅座无虚席，众议员、政要、名流、记者、普通民众蜂拥而至，有人为了弄一张票赖在自己选区的众议员办公室不走，有位女士半夜三更敲开一位众议员的家门，说你不给我票我就睡你家，搞得议员们脑袋都大了。人民真的很难缠，特别是美国人民。也不能怪吃瓜群众热情太高，这么大的瓜可不是天天有的。

最高法院首席大法官萨尔蒙·奇斯（Salmon Chase）是主审法官，参议员们是陪审团，他们宣誓以诚实公正的态度做出判断。“民主党”参议员托马斯·亨德里克斯（Thomas Hendricks）指出，参议院主席本杰明·韦德（“激进派共和党人”）应该回避此案，因为他有利益冲突。约翰逊继任总统后拒绝指定副总统（怕副总统害他），而宪法又没有明确规定，所以，副总统的位子一直空缺。根据1792年的“总统职位继承法”，如果总统和副总统同时出缺，参议院主席（多数党领袖）将继任总统（跟今天的宪法第二十五修正案的继承顺序不同）。也就是说，如果约翰逊下台，韦德是最大的受益者。这是明显的利益冲突，有人甚至传说韦德贿赂参议员们投“有罪”票。但亨德里克斯的提议被否决了，“民主党”在参议院根本没话语权。

约翰逊决定不亲自出庭，而是由律师代他出席。他的辩护团队有五位律师，阵容还算豪华。辩护团队主要陈述了两点：一，“官员任期法”违宪；二，战争部长斯坦顿并不是约翰逊总统任命的内阁成员（他是林肯任命的），撤换斯坦顿并不违反“官员任期法”， 因为该法没有明示在这种情况下的做法。 在整个审判期间，平日里脾气暴躁的约翰逊表现得非常得体，优雅地面对所有的指责，呈交所有被要求呈交的文件，提供所有能证明自己清白的证人，他的姿态受到很多人的赞扬。 参议院听完控方和辩方所有的陈述后，决定只对众议院决议中列举的3条“罪状”分别投票，其余的8条被认为不成立。如果这三条指控中有一条成立，总统便是有罪。与其说弹劾是司法问题，不如说它是政治问题，结果如何主要看议员们的“党性”。

第40届国会的参议院共54位参议员，来自27个州（不含南方的10个州），三分之二多数是36位。若36位参议员认为总统有罪，约翰逊就走人。这很难吗？对别的国会来说很难，对第40届国会来说不难，因为“共和党”人（大多是“激进派共和党人”）在本届国会的参议院中占了42个席位，远远超出了三分之二的要求。“民主党”只有8个席位，剩下的是其它党派（“联盟党”）。看上去，约翰逊死定了。然而，看上去十拿九稳的事总有不那么十拿九稳的时候。正因为这是“开天辟地”头一回，参议员们，哪怕是“激进派”，心里也会犯嘀咕。约翰逊真的像众议院指控的那样十恶不赦吗？所有的人都讨厌约翰逊，巴不得他赶紧滚，但每个人都明白，这不仅关系着约翰逊个人的命运，不仅关系着重建，不仅关系着立法权与行政权之争，更关系着子孙后代的福祉。经此一役，国父们追求的制约与平衡还能维持吗？“三权分立”是否将名存实亡？

国会有国会的“潜规则”。每次投票前，某个党的领袖会事先统计票数，谁会投赞成票谁会投反对票不是秘密。如果达不到要求的票数怎么办？领袖们就会用各种方式做议员的工作，劝说，利诱，威胁，因人而异，议员吃哪套就用哪套，合法不合法的手段都可能上。史蒂文斯是此中高手，林肯也是，第十三修正案就是这么通过的。这次的弹劾案也不例外。投票前，议员们都报备了自己的意向，统计结果是：35人认为约翰逊有罪，18人认为无罪（Not guilty），1人没表态。显然，7位“共和党”人背叛了组织的意志，给本来的绝对优势打上了问号。最大的问号是那个不表态的。其他6位至少有个明确态度，可以对症下药，但不表态是几个意思？如果他投“有罪”，万事大吉；如果他投“无罪”，满盘皆输。这是想玩刺激的吗？这位似乎名不见经传却在历史关头扭转乾坤的人叫埃德蒙·罗斯（Edmund G. Ross）。

42岁的罗斯来自堪萨斯州，他是在代表该州的参议员意外死亡后被州议会指派来补缺的。谁知，这位“替补队员”竟然改变了历史。罗斯1826年生于俄亥俄州，家境贫寒，11岁就给一个印刷商当学徒，长大后迁往堪萨斯，以开印刷店、出版报纸为业。1850年左右的“堪萨斯内战”期间（参看《美国的故事（122）- 流血的堪萨斯》），他坚决支持废奴，参加了当地的反奴隶制人士组织的民兵，为使堪萨斯作为“自由州”加入联邦尽了一份力。“内战”期间，他参加了联邦军队，因功升为少校。战后，他回堪萨斯重操旧业并开始从政。他的政治观点与“激进派共和党人”很相似，这是他被州议会指派的原因。堪萨斯是“激进派”的天下，在弹劾案表决前夕，罗斯收到一封来自堪萨斯的电报，内容是：“堪萨斯已经听取了证据，坚决要求给总统定罪。”署名是“D·R·安东尼和1000个其他人”。罗斯对这封“人民来电”的回复是：“致D·R·安东尼和1000个其他人：我已发誓，将根据宪法和法律做出公正的判断。相信我，我有勇气凭我的判断为国家的最高利益投票。”

5月16日是对第一项指控表决的日子。投票前，堪萨斯的另一位参议员萨缪尔·波莫洛伊（Samuel Pomeroy）告诉罗斯，如果他投“无罪”票，他将被调查是否受贿。罗斯对这一天的描述是：“大厅挤满了人，门票价格飙升。众议院已经休会了，所有的众议员都来到参议院。参议员、内阁成员、总统的律师、众议员占满了大厅。” 投票开始了。参议员们一个一个地说出自己的意见，“有罪”、“无罪”的声音此起彼伏。爱荷华州的参议员詹姆斯·格莱姆斯（James Grimes）前一阵子刚中过风，被人用担架抬着来投票。他投了“无罪”票。史蒂文斯坐在椅子上被人抬进来，他投了“有罪”票。轮到罗斯投票了。大厅里鸦雀无声。罗斯后来回忆道：“没有一只脚移动，听不到任何衣服的摩擦声或人们耳语的声音……，希望和恐惧似乎融合在每一张脸上。参议员们坐在椅子上，向前探着身，很多人把手放在耳朵上（助听）……。这是天大的责任。我几乎能看到我的坟墓已打开。友谊，地位，财富，那让每一个有野心的人渴望的生活，马上就要随着我口中呼出来的气息飘走了，可能永远飘走了。”用柔软的声音，罗斯说：“无罪。” 这一票之差救了约翰逊。最终的投票结果是35票（有罪）比19票（无罪）。10天后，参议院对另外两项指控表决。 尽管“共和党”领袖在这10天中拼命拉票，就差没白刀子进红刀子出了，但没有一位议员改主意。 结果一摸一样，35票比19票。史上第一次对总统的弹劾以失败告终。

那位D·R·安东尼事后写信大骂罗斯，说整个堪萨斯以他为耻，也有人说他是因收受贿赂才这样投票的（这是谣言）。史蒂文斯说，罗斯的那一票让国家落入魔鬼之手（并没有）。罗斯像所有的人一样讨厌约翰逊，他像大多数议员一样赞同“激进派“的观点，但他也有自己的良知。他的良知告诉他，约翰逊没有犯被指控的罪行，不应受到惩罚。罗斯拒绝让别人左右他的思想，他做了他认为对的事，也为此付出了代价。“共和党”领袖们发誓，绝不允许他再当选议员或任何公职。他们做到了。罗斯和另外六位投“无罪”票的“共和党”议员在任期满后都再也没当选过。罗斯回堪萨斯干起老本行，后来移居新墨西哥领地。在那里，他变成“民主党”人。他还通过了律师资格考试，当上律师。1885年，他被克利夫兰总统任命为新墨西哥领地的总督，后来又管理新墨西哥的移民事务。1896年，他出版了《弹劾安德鲁·约翰逊的史实》一书。随着时间的推移，越来越多的人，包括堪萨斯人，开始同意罗斯的观点。1907年，在他去世前夕，一位朋友来看他，向他转述了很多堪萨斯人对他的理解和支持。1907年5月8日，罗斯在新墨西哥去世，终年80岁。他死时穷困潦倒，但没有被人忘记。

当年被骂得狗血淋头的埃德蒙·罗斯成了后人眼中的英雄，他的勇气是美国人最宝贵的财富。毋庸置疑，约翰逊是个糟糕的总统甚至至今为止最差的总统（他常年占据“总统排行榜”倒数第一名），是极端的种族主义者，也是言行不一的政客。当选前，他对刚获自由的黑人说：“我是你们的摩西，将带领你们穿过战争的红海，走向更美好的自由与和平的未来。”当上总统后，他对白人选民说：“这是白人的国家，我向上帝发誓，只要我是总统，这就是白人的政府。”他的政策是国家的灾难。但是，这一切并不意味着他违背了宪法。弹劾总统会动摇国本，宪法对此有严格的限定。约翰逊没有触犯宪法的律条，参议院审判的不是约翰逊，而是约翰逊的政治观点，这恰恰违背了宪法的初衷。宪法的目的不是消除分歧，而是保护表达分歧的权利。国父们要的是让人民用手里的选票把糟糕的观点赶出政府，而不是弹劾或审判这些观点。国会有不同意总统观点的自由，总统也有不同意国会观点的自由。正如一位众议员所说：如果约翰逊被定罪，那么，总统权力最重要的源泉，不同意国会观点的自由，将被摧毁，随之被摧毁的是制约与平衡。“激进派共和党人”也许代表了正义，但他们也活生生地演绎了“多数人的暴政”。今天，越来越多的美国人相信，对约翰逊的弹劾和审判威胁了权力平衡的原则，有政治迫害的嫌疑，是严重的错误。罗斯和其他六位参议员的勇气使这个错误没有造成不可挽回的损失，使宪法免于被一个权势熏天的国会重写。1955年，年轻的参议员约翰·F·肯尼迪在他获普利策奖的书《勇敢者》（Profiles in Courage）中，把埃德蒙·罗斯列为九位最勇敢的国会议员之一。肯尼迪写道：罗斯的那一票“很可能为我们和子孙后代挽救了一个基于宪法的美国政府。”也许，罗斯和那些像他一样的勇敢者捍卫的不只是美国政府的合法性，他们捍卫的是每一个美国人的自由。

1869年，格兰特入主白宫，立刻要求国会废除“官员任期法”。国会对此法做了很大的修改，虽然没废除，但基本没用了。1887年，在克利夫兰总统的推动下，国会最终废除了此法。1926年，在“梅耶斯诉美国案”（Myers v. United States）中，最高法院判定：“1867年官员任期法无效（Invalid）。”这算是给约翰逊“平反”了吗？

审判开始的几个星期里，斯坦顿一直“坚守”在战争部。因怕约翰逊将他解职或人身安全受到威胁，他吃住都在办公室，偶尔出去一下或回趟家。本指望弹劾案速战速决，没想到一拖就是两个多月。后来，在确定约翰逊不会有什么动作后，他才更频繁地回家。他一直相信约翰逊肯定完了（所有的人都这么认为）。5月26日，弹劾案尘埃落定，约翰逊保住了总统宝座，斯坦顿向总统递交了辞呈。1869年，格兰特总统想请他出任驻墨西哥公使，他拒绝了。1869年12月19日，斯坦顿的55岁生日，格兰特提名斯坦顿为最高法院大法官。提名很快就被参议院批准。但是，斯坦顿的健康急剧恶化。12月24日，斯坦顿去世。

弹劾案结束两个多月后，1868年8月11日，史蒂文斯去世。他一直工作到最后一天，致力于为南方建立公立学校。他获得的尊荣仅次于林肯。他的棺木被安放在国会大厅供民众瞻仰，然后葬入一个白人与黑人混合的墓地。他的墓志铭是：“我在此安息，不是因为喜欢这里，而是发现其它墓地都有种族限制。我选择这里是想用我的死彰显我倡导了一生的原则。”一生倡导自由和种族平等的史蒂文斯是那个时代的英雄，也是今天的英雄。然而，他的固执和不妥协，正如约翰逊的固执和不妥协，被很多人认为是重建失败的原因之一（我们后面还要讲）。

约翰逊逃过了弹劾，但他在剩下的任期中的统治基本无效，所有的政策都被国会推翻或否决。这就是跟国会对着干的结果。然而，在重建中一败涂地的约翰逊政府在外交领域却出人意料地成功。约翰逊政府的外交成就是什么？它将怎样影响美国的未来？请看下一个故事：最后的边疆。